Leitsätze

1. § 1 Abs. 3 IFG setzt nicht voraus, dass eine dem Informationsfreiheitsgesetz vorgehende fachgesetzliche Rechtsvorschrift über den Zugang zu amtlichen Informationen dem Einzelnen einen individuellen, gerichtlich durchsetzbaren Informationszugangsanspruch verleiht.
2. Die Vorschriften des Parteiengesetzes über die Veröffentlichungs- und Berichtspflichten des Präsidenten des Deutschen Bundestags zur Rechenschaftslegung der Parteien und der Entwicklung der Parteienfinanzen schließen einen hierauf bezogenen Informationszugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz aus.

A.

Problemstellung

Das Informationsfreiheitsgesetz gewährleistet einen voraussetzungslosen Informationszugang. Grenzen ergeben sich aus dem Schutz öffentlicher und privater Belange (§§ 3 bis 6 IFG). Eine grundlegende Weichenstellung enthält aber § 1 Abs. 3 IFG. Danach gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Ob die Vorschriften des Parteiengesetzes über die Veröffentlichungs- und Berichtspflichten solche das Informationsfreiheitsgesetz verdrängenden Bestimmungen sind, hatte das BVerwG zu entscheiden.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der klagende Verein forderte auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes vom Präsidenten des Deutschen Bundestages die Übersendung von Korrespondenzen, Vermerken, Notizen, Dienstanweisungen etc., die im Zusammenhang mit Rechenschaftsberichten und Spenden für die Jahre 2013 und 2014 der damals im Bundestag vertretenen Parteien stehen. Dieser lehnte die Anträge ab. Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht haben den Bundestagspräsidenten zur Übermittlung der begehrten Unterlagen verpflichtet. Das Oberverwaltungsgericht hielt das Informationsfreiheitsgesetz für anwendbar. Regelungen des Parteiengesetzes über die Rechenschaftslegung der Parteien gingen diesem nicht i.S.d. § 1 Abs. 3 IFG vor. Es fehle an einem identischen sachlichen Regelungsgehalt. Dies setze voraus, dass die Vorschriften des Parteiengesetzes ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen vermittelten, woran es fehle. Dem Informationszugangsanspruch entgegenstehende Ausschlussgründe habe die Beklagte nicht geltend gemacht.

Die gegen die Urteile des Oberverwaltungsgerichts gerichteten Revisionen des Bundestagspräsidenten hatten vor dem BVerwG Erfolg. Das Informationsfreiheitsgesetz sieht vor, dass Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen dem allgemeinen Informationszugangsanspruch vorgehen. Hierunter fallen auch die Transparenzregelungen des Parteiengesetzes. Diese enthalten ein in sich geschlossenes Regelungskonzept zur Veröffentlichung von Informationen, die im Zusammenhang mit der Rechenschaftslegung der Parteien und der Entwicklung der Parteienfinanzen stehen. Die Regelungen des Parteiengesetzes über die Pflicht zur Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte der politischen Parteien und die Berichtspflichten des Bundestagspräsidenten schließen danach einen weiter gehenden Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz aus.

C.

Kontext der Entscheidung

Das BVerwG hat zu § 1 Abs. 3 IFG stets betont, dass nur solche Rechtsvorschriften das Informationsfreiheitsgesetz verdrängen, die in gleicher Weise wie dieses Regelungen „über den Zugang zu amtlichen Informationen“ treffen. Das konkurrierende Gesetz muss also den Zugang zu amtlichen Informationen regeln (so bereits BVerwG, Beschl. v. 09.11.2010 - 7 B 43/10 Rn. 8). Das Informationsfreiheitsgesetz wird nach § 1 Abs. 3 IFG deshalb nur durch Normen verdrängt, die einen mit § 1 Abs. 1 IFG – abstrakt – identischen sachlichen Regelungsgehalt aufweisen und sich als abschließende Regelung verstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.2012 - 7 C 1/12 Rn. 45 f. - Buchholz 404 IFG Nr 10, BVerwG, Urt. v. 29.06.2017 - 7 C 24/15 Rn. 12 m.w.N. - BVerwGE 159, 194 und BVerwG, Urt. v. 10.04.2019 - 7 C 22/18 Rn. 13 - Buchholz 404 IFG Nr 32). Ausgehend vom Wortlaut des § 1 Abs. 3 IFG und mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung, den Vorrang des Fachrechts gegenüber dem allgemeinen Informationszugangsrecht zu gewährleisten, ist maßgeblich, ob die anderweitige Regelung dem sachlichen Gegenstand nach Regelungen über den Zugang zu amtlichen Informationen trifft. Die vorrangige Rechtsvorschrift muss Informationsrechte regeln, die nicht nur im Einzelfall, sondern ausschließlich oder jedenfalls typischerweise den Zugang zu amtlichen Aufzeichnungen gestatten, und diese müssen nicht nur im Einzelfall, sondern typischerweise an nach dem Informationsfreiheitsgesetz Informationspflichtige adressiert sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.2011 - 7 C 4/11 Rn. 9 - Buchholz 404 IFG Nr 7 und BVerwG, Urt. v. 10.04.2019 - 7 C 22/18 Rn. 13 - Buchholz 404 IFG Nr 32).

§ 1 Abs. 3 IFG verlangt aber nicht, dass die anderweitige Regelung dem Einzelnen einen individuellen, gerichtlich durchsetzbaren Informationszugangsanspruch verleiht. Wenn der Gesetzgeber es in einem bestimmten sachlichen Regelungsbereich bei objektiv-rechtlichen Informationspflichten belässt und deren Erfüllung auf andere Weise als durch Einräumung subjektiver Informationszugangsansprüche sichert, ist das Informationsfreiheitsgesetz nicht anwendbar. Das BVerwG hatte bereits zum Ausdruck gebracht, dass bei der Anwendung des § 1 Abs. 3 IFG nicht grundsätzlich zwischen objektiv-rechtlichen Transparenzvorschriften und subjektiv-rechtlichen Informationszugangsansprüchen unterschieden werden muss (BVerwG, Urt. v. 10.04.2019 - 7 C 22/18 Rn. 13 - Buchholz 404 IFG Nr 32). Ob eine fachgesetzliche Regelung abschließend ist, kann aus dem feststellbaren Willen des historischen Gesetzgebers oder aus ihrem Regelungsinhalt folgen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2017 - 7 C 24/15 Rn. 21 ff. - BVerwGE 159, 194).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Das Senatsurteil hat den Anwendungsbereich der Konkurrenzregel des § 1 Abs. 3 IFG klargestellt. Ob das Informationsfreiheitsgesetz bei konkurrierendem Fachrecht anwendbar ist, bedarf mitunter einer intensiven Auslegung des Fachrechts, weil es in der Regel keinen expliziten Hinweis auf seine Exklusivität enthalten wird.