Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 09.08.2018 - 4 C 7/17
Autor:Prof. Dr. Christoph Külpmann, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:10.12.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 31 BBauG, Art 14 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 25/2018 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Külpmann, jurisPR-BVerwG 25/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Nachbarschützende Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung



Leitsätze

1. Ob Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung auch darauf gerichtet sind, dem Schutz des Nachbarn zu dienen, hängt vom Willen der Gemeinde als Plangeber ab (wie BVerwG, Beschl. v. 19.10.1995 - 4 B 215/95 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 131).
2. Wollte der Plangeber die Planbetroffenen mit den Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in ein wechselseitiges nachbarliches Austauschverhältnis einbinden, sind diese Festsetzungen nachbarschützend. Dies gilt auch, wenn der Plangeber die nachbarschützende Wirkung im Zeitpunkt der Planaufstellung nicht in seinen Willen aufgenommen hatte.



A.
Problemstellung
Der Wannsee war der Sehnsuchtsort der Frontstadt West-Berlin. Unvergessen besungen von der achtjährigen Conny Froboess: „Pack die Badehose ein, Nimm dein kleines Schwesterlein, Und dann nischt wie raus nach Wannsee!“ Und auch im wiedervereinigten Berlin zieht die Lage an – wer möchte nicht mit Blick aufs Wasser wohnen? Die Bebauung steuert indes ein Bebauungsplan aus den späten 1950er Jahren, der die Geschosszahl und die Baumasse begrenzt. Kann ein Nachbar die Beachtung dieser Maßvorgaben verlangen oder muss er Überschreitungen bis zur Grenze der Rücksichtslosigkeit hinnehmen? Das OVG Berlin-Brandenburg hat in einer viel beachteten und teils deftig kritisierten Entscheidung (vgl. Heinemann, NVwZ 2018, 630, 633: „esoterisches Risotto“) den Festsetzungen des Bebauungsplans drittschützende Wirkung zuerkannt (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.06.2017 - 10 B 10.15 - NVwZ-RR 2018, 598). Das BVerwG hat die Entscheidung bestätigt.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Dem klagenden Segelverein gehört ein am Großen Wannsee gelegenes Grundstück, das mit dem Vereinshaus sowie Wassersportanlagen bebaut ist; es grenzt an das Grundstück des Bauherrn. Der Bebauungsplan aus dem Jahr 1959, geändert 1971, weist für beide Grundstücke eine Sonderzweckfläche für den Wassersport aus und setzt als zulässige Geschosszahl zwei Vollgeschosse und als maximal zulässige Baumasse 1 m³ umbauter Raum je m² Baugrundstück fest. Nach einem städtebaulichen Wettbewerb sollte das Vorhabengrundstück mit einer „Landmarke“ neu bebaut werden, nach den Vorstellungen der Wettbewerbsjury werde ein Solitär entstehen, der zwar einen morphologischen Bruch mit der heterogenen Umgebung formuliere, dieser aber eine neue Ordnung geben und sie so erden könne. Dem folgend erteilte die zuständige Behörde einen Bauvorbescheid für ein Wohnhaus mit Gewerbeanteil und Tiefgarage und stellte eine Befreiung von den Maßvorgaben in Aussicht. Das Vorhaben sollte mit sechs Vollgeschossen und einer Baumasse von 4,3 m³ je m² Baugrundstück verwirklicht werden. Die Klage des Segelvereins gegen den Bescheid hatte in allen Instanzen Erfolg.
II. Der Fall warf in der Revision zwei Fragen auf, eine leichte und eine schwere: Die leichte Frage ist, ob die Befreiung objektiv rechtswidrig ist; die schwere, ob der Segelverein als Nachbar in eigenen Rechten verletzt ist.
1. Die leichte Frage: Ist die Befreiung objektiv rechtswidrig? Maßstab ist § 31 Abs. 2 BauGB: Danach kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans (u.a.) nur befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die Grundzüge der Planung ergeben sich aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption. Ob sie berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto näher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption, die nur im Wege der Umplanung möglich ist (BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10/09 Rn. 37 - BVerwGE 138, 166). Denn die Befreiung darf nicht als Vehikel dienen, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben (BVerwG, Beschl. v. 05.03.1999 - 4 B 5/99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2).
Ob Grundzüge der Planung berührt werden, hängt also vom Konzept des Bebauungsplans ab. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts wollte der Plangeber die Bautätigkeit nach dem Maß der baulichen Nutzung begrenzen, um das Landschaftsbild zu schützen und den Gebietscharakter eines „grünen Uferbereichs“ zu erhalten. Vom Wasser aus vermittele der Bereich noch heute den Eindruck einer grünen, naturbetonten Landschaft, in der die Bebauung merklich zurücktrete und die einzelnen Gebäude, sofern sie nicht weitgehend durch Bäume verdeckt würden, unter der Baumgrenze blieben. Diese Grundzüge berührt ein Vorhaben, das – so das Ergebnis des Architektenwettbewerbs – ein Solitär werden soll und einen morphologischen Bruch herbeiführt. Deutlicher kann man es nicht sagen: Man darf „Landmarken“ anstreben und einen „morphologischen Bruch“ städtebaulich wollen, aber eben nicht im Wege der Befreiung.
2. Die schwere Frage: Verletzt die Befreiung Rechte des Nachbarn? Das hängt von der Festsetzung ab, von der befreit wird. Schützt die Festsetzung den Nachbarn, führt jeder Fehler bei der Anwendung des § 31 Abs. 2 BauGB zur Aufhebung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides. Wird dagegen von einer nicht nachbarschützenden Festsetzung befreit, hat der Nachbar nur einen Abwehranspruch, wenn die Behörde bei ihrer Ermessensentscheidung über die Befreiung nicht die gebotene Rücksicht auf seine nachbarlichen Interessen genommen hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.07.1998 - 4 B 64/98 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 153 S. 70 f.).
a) Befreit wurde von den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung. Solche Festsetzungen haben, anders als Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28/91 - BVerwGE 94, 151, 155) nicht kraft Bundesrechts nachbarschützende Wirkung. Ob ihnen eine solche Wirkung zukommt, hängt vom Willen der Gemeinde als Plangeber ab (BVerwG, Beschl. v. 19.10.1995 - 4 B 215/95 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 131 S. 12).
Der Bebauungsplan stammte indes in seinen maßgeblichen Festsetzungen aus dem Jahr 1959. Damals hatte der Plangeber über Drittschutz nicht nachgedacht, weil der Gedanke des Nachbarschutzes im öffentlichen Baurecht erst seit 1960 entwickelt worden ist. Nachbarschutz ist damit nicht ausgeschlossen: Denn das öffentliche Baurecht ist nicht in dem Sinne statisch, dass es einer drittschutzbezogenen Auslegung unzugänglich wäre. Baurechtlicher Nachbarschutz ist das Ergebnis einer richterrechtlichen Rechtsfortbildung, die von einer Auslegung der dafür offenen Vorschriften ausgeht (BVerwG, Urt. v. 23.08.1996 - 4 C 13/94 - BVerwGE 101, 364, 376). Ein Übergriff in die Befugnisse des Satzungsgebers liegt darin nicht: Denn die Anerkennung eines (nicht erwogenen) Drittschutzes im Wege der Auslegung lässt das planerische Konzept unberührt. Dem Konzept wird nachträglich kein Inhalt beigemessen, der mit dem Willen des Plangebers nicht mehr übereinstimmt. Drittschutz erlaubt nur, dass ein Nachbar Verstöße gegen dieses Konzept, wie es in den Maßfestsetzungen zum Ausdruck gekommen ist, geltend machen darf. Das Konzept besteht also fort, es wird nur wehrfähig.
b) Für eine solche Auslegung darf allerdings die grundgesetzliche Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht in Stellung gebracht werden. Denn ob der Plangeber eine Maßfestsetzung auch zum Schutze des Nachbarn trifft oder ausschließlich objektiv-rechtlich ausgestaltet, darf er regelmäßig selbst und ohne Bindung an dessen Eigentumsrecht entscheiden (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28/91 - BVerwGE 94, 151, 155). Denkbar erscheint insoweit allenfalls das gewissermaßen „umgekehrte“ Verbot, Festsetzungen Drittschutz beizulegen, an deren Einhaltung Dritte kein berechtigtes Interesse haben können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.10.1991 - 4 B 137/91 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 104 S. 80).
c) Der baurechtliche Nachbarschutz beruht auf dem Gedanken des wechselseitigen Austauschverhältnisses, in dem der nachbarliche Interessenkonflikt durch Merkmale der Zuordnung, der Verträglichkeit und der Abstimmung benachbarter Nutzungen geregelt und ausgeglichen ist (BVerwG, Urt. v. 23.08.1996 - 4 C 13/94 - BVerwGE 101, 364, 375). Dieser Gedanke prägt nicht nur die Anerkennung der drittschützenden Wirkung von Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung (BVerwG, Urt. v. 24.02.2000 - 4 C 23/98 - Buchholz 406.12 § 9 BauNVO Nr. 7 S. 3 f.), sondern kann auch eine nachbarschützende Wirkung von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung rechtfertigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.06.1995 - 4 B 52/95 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 128 S. 10). Stehen solche Festsetzungen nach der Konzeption des Plangebers in einem wechselseitigen, die Planbetroffenen zu einer rechtlichen Schicksalsgemeinschaft verbindenden Austauschverhältnis, kommt ihnen nach ihrem objektiven Gehalt Schutzfunktion zugunsten der an dem Austauschverhältnis beteiligten Grundstückseigentümer zu. In einem solchen Fall kann der Nachbar auch Maßfestsetzungen klageweise verteidigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.1996 - 4 C 13/94 - BVerwGE 101, 364, 376).
Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts waren die Maßfestsetzungen von wesentlicher Bedeutung für den vom Plangeber konzipierten Charakter der Sondergebietsfläche für den Wassersport. Maßgebliche Zielsetzungen seien die Stärkung des Grünflächenanteils, die Gestaltung eines von Bebauung frei gehaltenen Uferbereichs und die Beschränkung der baulichen Ausnutzung der Grundstücke insgesamt, wobei diese Planungsziele durch eine Kombination der einzelnen Festsetzungen erreicht werden sollten. Auch die Festsetzungen zur Zahl der Vollgeschosse und der Baumassenzahl sollten zu der spezifischen Qualität des Sondergebiets beitragen und nach dem erklärten Willen des Plangebers diesen Gebietscharakter bewahren. Dass der so geprägte Gebietscharakter zu einem ein Klagerecht begründenden Austauschverhältnis führt, war als Ergebnis des Landesrechts bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Für die Anerkennung des Drittschutzes war es insbesondere bundesrechtlich nicht gefordert, dass die Festsetzungen im Sinne eines Synallagmas („do ut des“) etwa dazu dienen, eine gegenseitige Verschattung der Grundstücke zu verhindern oder eine ungestörte Sicht auf die Umgebung zu erhalten.


C.
Kontext der Entscheidung
Das nachbarliche Austauschverhältnis ist keine Einbahnstraße: Wer selbst die Füße nicht im Trockenen hat und sich nicht rechtstreu verhält, kann im Klageweg keinen Rechtsgehorsam verlangen. Ein Nachbar ist also unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung gehindert, einen Verstoß gegen nachbarschützende Vorschriften geltend zu machen, wenn er in vergleichbarer Weise gegen diese Vorschriften verstoßen hat (Kalb/Külpmann in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 212a Rn. 40 m.w.N.). Es handelt also rechtsmissbräuchlich, wer unter Berufung auf das nachbarliche Austauschverhältnis eine eigene Nutzung schützen möchte, die ihrerseits das nachbarliche Austauschverhältnis stört (BVerwG, Urt. v. 24.02.2000 - 4 C 23/98 - Buchholz 406.12 § 9 BauNVO Nr. 7 S. 4). Der Rechtsverstoß des Nachbarn muss aber qualitativ und quantitativ vergleichbar sein. Qualitativ geht es nur um Verstöße gegen solche Festsetzungen, deren Einhaltung der Nachbar verlangt: Eine Einhaltung der höchstzulässigen Geschosszahl kann daher auch verlangen, wer seinerseits den seitlichen Grenzabstand überschreitet. Quantitativ müssen die Verstöße vergleichbar erscheinen: Es macht einen Unterschied, ob ein Gebäude nur ein oder vier Vollgeschosse „über den Durst“ hat.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil eröffnet Nachbarn in einem womöglich weiteren Umfang als bisher Rechtsschutz, weil die Hürde der Antrags- oder Klagebefugnis unter Hinweis auf einen – behaupteten oder bestehenden – Gebietscharakter und den damit bewirkten Nachbarschutz leichter genommen werden mag. Dies mag als höhere Rechtsunsicherheit bekrittelt werden. Großes Gewicht hat der Einwand aber nicht: Die Ursache für die Rechtsunsicherheit setzt nicht der Nachbar, sondern die Behörde, die gegen das objektive Recht verstößt. Das darf sie nicht – ganz gleich, ob Nachbarn beteiligt sind.



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