Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 09.08.2018 - 4 C 7/17
Autor:Anja Lemberg, Syndikusrechtsanwältin
Erscheinungsdatum:06.12.2018
Quelle:juris Logo
Norm:§ 31 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 12/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Lemberg, jurisPR-ÖffBauR 12/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Nachbarschützende Wirkung von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in übergeleiteten Bebauungsplänen



Leitsätze

1. Ob Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung auch darauf gerichtet sind, dem Schutz des Nachbarn zu dienen, hängt vom Willen der Gemeinde als Plangeber ab (wie BVerwG, Beschl. v. 19.10.1995 - 4 B 215/95 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 131).
2. Wollte der Plangeber die Planbetroffenen mit den Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in ein wechselseitiges nachbarliches Austauschverhältnis einbinden, sind diese Festsetzungen nachbarschützend. Dies gilt auch, wenn der Plangeber die nachbarschützende Wirkung im Zeitpunkt der Planaufstellung nicht in seinen Willen aufgenommen hatte.



A.
Problemstellung
Das BVerwG befasst sich in seiner Entscheidung mit Feinheiten der Frage, wann Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in Bebauungsplänen nachbarschützende Wirkung zukommen kann, mit der Folge, dass sich Nachbarn gegen Befreiungen von diesen Festsetzungen gerichtlich zur Wehr setzen können.
Konkret beschäftigt sich das Gericht dabei zum einen mit dem Thema, ob auch diesbezügliche Festsetzungen in alten, übergeleiteten Bebauungsplänen insoweit grundsätzlich Nachbarschutz vermitteln können, auch wenn der Nachbarschutz noch gar nicht im Bewusstsein des Plangebers sein konnte. Zum anderen befasst sich die Entscheidung mit der Frage, ob es grundsätzlich möglich ist, dass die Maßfestsetzungen auch den Gebietscharakter beeinflussen können und damit über des Instrument des wechselseitigen nachbarlichen Austauschverhältnisses auch eine nachbarschützende Wirkung zukommen kann.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Gegenstand der Entscheidung ist die Klage eines Nachbarn gegen die dem Bauherrn in Aussicht gestellten Befreiungen in einem Bauvorbescheid zur Errichtung eines Wohnhauses mit Gewerbeanteil und Tiefgarage am Großen Wannsee in Berlin. Die Grundstücke sowohl des Nachbarn als auch des Bauherrn liegen innerhalb des Geltungsbereichs des gleichen übergeleiteten Bebauungsplans aus dem Jahr 1959. Danach liegen die Grundstücke innerhalb einer Sonderzweckfläche für „Wassersport“. Für diese Sonderzweckfläche setzt der Bebauungsplan als Maß der baulichen Nutzung u.a. eine größte Baumasse von 1,0 cbm umbauten Raumes je qm Baugrundstück und als zulässige Geschosszahl zwei Vollgeschosse fest. Mit der Klage wandte sich der Nachbar konkret gegen die in Aussicht gestellten Befreiungen für die Überschreitung der zulässigen Zahl der Vollgeschosse von zwei auf sechs und der zulässigen Baumassenzahl von 1,0 auf 4,30.
Das Gericht hat der Klage stattgegeben und den Bauvorbescheid insoweit mit der Begründung aufgehoben, dass die beabsichtigten Befreiungen die Grundzüge der Planung berührten und daher gegen § 31 Abs. 2 BauGB verstoßen würden.
Insoweit hat das Gericht ebenfalls entschieden, dass es nicht gegen Bundesrecht verstoße, dass das vorangehende Gericht den betreffenden Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung drittschützende Wirkung zuerkannt hat, obwohl die Festsetzungen aus einer Zeit stammen, in der ganz allgemein der Gedanke des Nachbarschutzes bei der Aufstellung von Bebauungsplänen noch keine Rolle gespielt hat. Der Umstand, dass ein Plangeber die Rechtsfolge einer nachbarschützenden Wirkung der Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzungen zum Zeitpunkt der Planaufstellung nicht in seinen Willen aufgenommen hatte, verbiete es nicht, die Festsetzungen nachträglich subjektiv-rechtlich aufzuladen. Es entspreche allgemeiner Rechtsüberzeugung, dass das öffentliche Baurecht nicht in dem Sinne statisch aufzufassen sei, dass es einer drittschutzbezogenen Auslegung unzugänglich wäre. Baurechtlicher Nachbarschutz sei das Ergebnis einer richterrechtlichen Rechtsfortbildung, welche hierbei von einer Auslegung der dafür offenen Vorschriften ausgehe.
In diesem Zusammenhang hat das BVerwG auch festgestellt, dass zudem die Annahme, dass zwar Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung im Allgemeinen nicht den Gebietscharakter berühren, im Einzelfall aber gleichwohl nach dem Willen des Plangebers der Bewahrung des Gebietscharakters dienen können, nicht zu beanstanden sei. Wann dies allerdings angenommen werden könne, hat das BVerwG im Rahmen der Revision nicht zu entscheiden gehabt und war insoweit an die Feststellungen des vorangehenden Gerichts (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.06.2017 - 10 B 10.15) gebunden. Insoweit hat das BVerwG daher nur Zweifel daran geäußert, dass die Würdigung des OVG Berlin-Brandenburg zutreffend war.


C.
Kontext der Entscheidung
In der Rechtsprechung des BVerwG ist seit langem geklärt, dass auch den Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in Bebauungsplänen – wenn auch nur ausnahmsweise – grundsätzlich nachbarschützende Wirkung zukommen kann. Anders als Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzungen kann der Nachbarschutz zwar nicht dem Bundesrecht entnommen werden; ob Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung nachbarschützende Wirkung zukommt, hängt danach vielmehr vom Willen der Gemeinde als Planungsträger ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.10.1995 - 4 B 215/95; BVerwG, Beschl. v. 13.12.2016 - 4 B 29/16; BVerwG, Urt. v. 09.08.2018 - 4 C 7/17). Erforderlich ist somit immer eine Betrachtung des jeweiligen Bebauungsplans und der dahinterstehenden Plankonzeption des Plangebers.
Neu an der hier besprochenen Entscheidung des BVerwG und an dem vorangehenden Urteil des OVG Berlin-Brandenburg ist aber, dass die Zuerkennung einer nachbarschützenden Wirkung von Festsetzungen eines Bebauungsplans über das Maß der baulichen Nutzung auch bei alten, übergeleiteten Bebauungsplänen möglich sein soll. Auch wenn zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Festsetzungen der Plangeber sich gar keine bewussten Gedanken über einen Nachbarschutz machen konnte, weil zu dieser Zeit eine nachbarschützende Wirkung rechtlich noch gar nicht anerkannt bzw. bekannt war, hält das BVerwG eine nachbarschützende Wirkung dieser Festsetzungen gleichwohl für möglich. Bislang hatte das BVerwG dies nur für Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung (Gebietsfestsetzungen) entschieden (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.08.1996 - 4 C 13/94).
Erstaunlich ist insoweit, dass das BVerwG in seiner neuen Entscheidung über die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung die Begründung sehr kurz hält, während es in seiner Entscheidung zur Begründung der nachbarschützenden Wirkung über übergeleitete Festzungen zur Gebietsart sich rechtlich ausführlich mit dieser Fragestellung auseinandergesetzt hatte. Dies verwundert umso mehr, als die Ausführungen im Urteil vom 23.08.1996 (4 C 13/94) auf die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung auch nicht eins zu eins übertragbar sind, da die Grundlage für die Annahme einer nachbarschützenden Wirkung von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung einerseits und über die Art der baulichen Nutzung andererseits eine andere ist: Bezogen auf Festsetzungen zur Gebietsart ist die Gemeinde als Plangeber nicht frei, ob sie einer Festsetzung nachbarschützende Wirkung zuerkennt oder nicht. Insbesondere bei der Festsetzung der Baugebiete kann es nach der Rechtsprechung des BVerwG gerade nicht vom Willen der Gemeinde abhängen, ob die Planfestsetzung nachbarschützend ist. Bauplanungsrechtlicher Nachbarschutz beruht auf dem Gedanken des wechselseitigen Austauschverhältnisses. Weil und soweit der Eigentümer eines Grundstücks in dessen Ausnutzung öffentlich-rechtlichen Beschränkungen unterworfen ist, kann er deren Beachtung grundsätzlich auch im Verhältnis zum Nachbarn durchsetzen. Durch die Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzungen werden die Planbetroffenen im Hinblick auf die Nutzung ihrer Grundstücke zu einer rechtlichen Schicksalsgemeinschaft verbunden. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des eigenen Grundstücks wird dadurch ausgeglichen, dass auch die anderen Grundeigentümer diesen Beschränkungen unterworfen sind. Soweit die Gemeinde durch die Baunutzungsverordnung zur Festsetzung von Baugebieten ermächtigt wird, schließt die Ermächtigung deshalb ein, dass die Gebietsfestsetzung grundsätzlich nachbarschützend sein muss. Eine nicht nachbarschützende Gebietsfestsetzung wäre rechtlich unzulässig (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28/91; BVerwG, Beschl. v. 13.12.2016 - 4 B 29/16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.06.2017 - OVG 10 B 10.15). Die Anerkennung einer nachbarschützenden Wirkung von Gebietsfestsetzungen auch in übergeleiteten Bebauungsplänen ist daher einleuchtend und konsequent, da sie gerade nicht vom konkreten Willen des Plangebers abhängt.
Der nachbarschützende Charakter von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung wird demgegenüber nicht dem Bundesrecht entnommen, sondern unmittelbar aus dem jeweiligen Bebauungsplan abgeleitet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.06.2017 - OVG 10 B 10.15; BVerwG, Beschl. v. 23.06.1995 - 4 B 52/95). Wie ausgeführt, kommt es insoweit vielmehr auf den Willen der Gemeinde als Plangeber an (vgl. u.a. BVerwG, Beschl. v. 19.10.1995 - 4 B 215/95; BVerwG, Beschl. v. 13.12.2016 - 4 B 29/16). Es erscheint daher zumindest zweifelhaft, wie vor diesem Hintergrund eine nachbarschützende Wirkung einer Festsetzung begründet werden kann, wenn zum Zeitpunkt deren Erlasses der nachbarschützende Charakter bauplanerischer Festsetzungen noch keine Rolle gespielt haben kann, weil der Gedanke des Nachbarschutzes im öffentlichen Recht erst später entwickelt wurde. Allgemein wird bei neuen Bebauungsplänen im Wege der Auslegung der Festsetzung im Einzelfall, speziell in Verbindung mit ihrer Entstehungsgeschichte, anhand der Begründung zum Bebauungsplan und den sonstigen Unterlagen des Aufstellungsverfahrens der Wille des Plangebers über eine nachbarschützende Wirkung ermittelt. Bei übergeleiteten Bebauungsplänen, bei denen der Nachbarschutz noch keine Rolle spielen konnte, erscheint dies daher zumindest nicht von vornherein naheliegend. Das OVG Berlin-Brandenburg und ihm folgend das BVerwG bejahen jedoch gleichwohl die Möglichkeit, dass die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung auch nachträglich subjektiv-rechtlich aufgeladen werden können, auch wenn der Plangeber den Nachbarschutz nicht in seinen Willen aufgenommen hatte. Insoweit führt das OVG Berlin-Brandenburg verkürzt gesagt auch aus, dass die Frage des Planungswillens unabhängig von den Vorstellungen des historischen Plangebers auszulegen sei. Obwohl das OVG Berlin-Brandenburg zum Ergebnis gelangt, dass der Begründung des Bebauungsplans und den sonstigen Unterlagen zu dessen Aufstellung kein ausdrücklicher Hinweis auf eine nachbarschützende Intention des Plangebers zu entnehmen sei, gelangt das Gericht gleichwohl im Ergebnis zur Annahme einer nachbarschützenden Wirkung. Letztlich wird damit die Voraussetzung, dass es für die Annahme einer nachbarschützenden Wirkung von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung allein auf den Willen des Plangebers ankommt, aufgeweicht, da im Ergebnis auch unabhängig von diesem „Willen“ Nachbarschutz durch das Gericht „kreiert“ wird. Nicht umsonst wurde in der Fachliteratur schon von anderer Seite die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg als „methodisch wie dogmatisch äußerst fragwürdige(s) Urteil“ erheblich kritisiert (vgl. Heinemann, NVwZ, 2018, 630). Soweit jetzt auch das BVerwG die nachträgliche subjektiv-rechtliche Aufladung der Maßfestsetzungen (bezogen auf übergeleitete Bebauungspläne) bestätigt hat, zeichnet sich darin ein gewisses Entfernen von dem strikten Abstellen auf den „Willen des Plangebers“ für die Annahme einer nachbarschützende Wirkung ab.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Auch wenn die zentrale Aussage des Urteils des BVerwG in der Anerkennung der Möglichkeit einer drittschützenden Wirkung von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung in übergeleiteten Bebauungsplänen liegt, ist festzustellen, dass dies auch heute noch erhebliche Bedeutung für die Praxis hat, da trotz der mittlerweile verstrichenen Zeit, immer noch viele übergeleitete Baunutzungs-, Baustufen- und Durchführungspläne fortgelten.
Mit den beiden Entscheidungen ist aber auch insgesamt wieder Bewegung in die Frage der nachbarschützenden Wirkung von Festsetzungen auch über das Maß der baulichen Nutzung gekommen. Es ist nicht auszuschließen, dass unter Hinweis auf die Ausführungen in diesen Entscheidungen Bauaufsichtsbehörden und andere Verwaltungsgerichte die bisher relativ zurückhaltende Annahme der nachbarschützenden Wirkung von Maßfestsetzungen zugunsten einer Ausweitung des Nachbarschutzes aufgeben werden. Damit werden Bauvorhaben, die auf Befreiungen von den Maßfestsetzungen setzen, gerichtlich angreifbarer.



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