Anmerkung zu:OVG Münster 10. Senat, Urteil vom 25.06.2019 - 10 D 88/16.NE
Autor:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Erscheinungsdatum:08.08.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 13b BBauG, § 13a BBauG, § 215 BBauG, § 3 BBauG, § 4 BBauG, § 214 BBauG, § 4a BBauG, EURL 52/2014
Fundstelle:jurisPR-UmwR 8/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Kuchler, jurisPR-UmwR 8/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Neue Anforderungen an die Beteiligung der Öffentlichkeit über das Internet gemäß § 4a Abs. 4 BauGB bei der Aufstellung von Bauleitplänen



Orientierungssatz

Weicht die nach § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB in das Internet eingestellte Veröffentlichung von dem Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB ab, liegt ein beachtlicher formeller Mangel des Bebauungsplans vor.



A.
Problemstellung
Das Urteil des OVG Münster vom 25.06.2019 befasst sich mit der durch das Gesetz vom 04.05.2017 (BGBl I 2017, 1057) neu gefassten Vorschrift des § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB, die die Beteiligung der Öffentlichkeit während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs des Bauleitplans über das Internet neu geregelt hat. Soweit ersichtlich handelt es sich um die erste obergerichtliche Entscheidung zu dieser Vorschrift. Sie führt dem Leser die Brisanz dieser Regelung vor Augen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Antragsteller wandte sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan, in dem neben einem in drei Teilgebiete (WA 1-3) gegliederten Allgemeinen Wohngebiet ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „großflächiger Lebensmittelmarkt“ festgesetzt wurde. Der Bebauungsplan enthielt außerdem weitere Festsetzungen, unter anderem zum Maß der baulichen Nutzung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen. Der Bebauungsplan war ursprünglich im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a BauGB aufgestellt worden. Diesen Bebauungsplan hatte das OVG Münster mit Urteil vom 02.02.2016 (10 D 21/15.NE) für unwirksam erklärt, weil die Voraussetzungen für die Durchführung des beschleunigten Verfahrens nicht vorlagen.
Die Antragsgegnerin hatte in der Folgezeit zwei ergänzende Verfahren durchgeführt. In dem zuletzt durchgeführten ergänzenden Verfahren (das mit dem streitgegenständlichen Bebauungsplan endete) hat die Antragsgegnerin in ihrem Amtsblatt vom 23.07.2018 öffentlich bekannt gemacht, dass der Planentwurf in der Zeit vom 31.07.2018 bis zum 07.09.2018 erneut öffentlich ausliege. In ihrem Online-Beteiligungsformular hat die Antragsgegnerin dagegen einen Beteiligungszeitraum vom 31.07.2018 bis zum 31.08.2018 angegeben. Den im Anschluss an dieses Beteiligungsverfahren am 29.11.2018 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan hat die Antragsgegnerin mit öffentlicher Bekanntmachung vom 17.12.2018 rückwirkend zum 10.03.2014 in Kraft gesetzt.
Der Antragsteller hat den Widerspruch zwischen dem im Amtsblatt und dem im Online-Beteiligungsformular bekannt gemachten Beurteilungszeitraum als Verstoß gegen § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB gerügt. Außerdem hat er zahlreiche weitere (angebliche) Fehler des angefochtenen Bebauungsplans gerügt, unter anderem dessen fehlende städtebauliche Erforderlichkeit, einen Verstoß gegen die Ziele der Raumordnung, einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot und mehrere Abwägungsfehler.
Die Antragsgegnerin ist dem Normenkontrollantrag entgegengetreten. Im Hinblick auf den Widerspruch zwischen dem im Amtsblatt und dem im Internet bekannt gemachten Beteiligungszeitraum hat sie die Auffassung vertreten, dieser Widerspruch sei unschädlich, da der gesetzlich vorgesehene Beteiligungszeitraum von 30 Tagen bzw. einem Monat auch bei isolierter Betrachtung des im Internet genannten Beteiligungszeitraums gewährleistet gewesen sei. § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB verlange nicht, dass die ortsübliche Bekanntmachung inhaltlich deckungsgleich auch im Internet publiziert werden müsse. Ausreichend sei, dass der Inhalt der Bekanntmachung im Internet zugänglich gemacht werde. Es genüge, dass die maßgeblichen Inhalte der Bekanntmachung dort einsehbar seien. Dies sei im vorliegenden Fall auch über den gesetzlich vorgesehenen Mindestzeitraum hinweg geschehen.
Das OVG Münster ist der Auffassung des Antragstellers gefolgt und hat in dem Widerspruch zwischen der Bekanntmachung des Beteiligungszeitraums im Amtsblatt und im Internet einen – beachtlichen – Verstoß gegen § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB gesehen. Gemäß § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB seien der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB und die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB auszulegenden Unterlagen zusätzlich in das Internet einzustellen. Die Veröffentlichung im Internet trete selbstständig neben die ortsübliche Bekanntmachung und die Auslegung der Unterlagen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Die Neufassung der Beteiligungsvorschriften durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017 (BGBl I 2017, 1057) bedinge eine weitere erhebliche Verschärfung der Publizitätserfordernisse im Rahmen der Bauleitplanung. Ein Verstoß bei der Anwendung des § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB sei nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB grundsätzlich beachtlich. Unbeachtlich sei nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e BauGB nur die fehlende Zugänglichkeit des Inhalts der Bekanntmachung und der auszulegenden Unterlagen über das zentrale Internetportal des Landes. Im vorliegenden Fall habe die Antragsgegnerin den Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung, zu dem auch die darin bestimmte Dauer der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs gehöre, nicht in das Internet eingestellt. Die im Internet veröffentlichte Frist für die Abgabe von Stellungnahmen weiche von der im Amtsblatt genannten Frist insoweit ab, als sie um eine Woche kürzer gewesen sei. Nach der Konzeption des § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB komme der Veröffentlichung im Internet die gleiche Funktion zu wie der förmlichen Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 2 BauGB. Sie laufe parallel dazu ab. Folglich müsse während der gesamten Auslegungszeit auch über das Internet auf die maßgeblichen Informationen zugegriffen und das Online-Beteiligungsverfahren genutzt werden können (Decker, ZfBR 2018, 325, 327). Die unrichtige Datierung des Endes des Beurteilungszeitraums auf den 31.08.2018 im Internet sei auch geeignet gewesen, einzelne interessierte Bürger, die erst nach diesem Datum das Online-Beteiligungsformular aufgerufen hätten, von der Abgabe einer tatsächlich noch möglichen Stellungnahme abzuhalten. Dass nach dem Vortrag der Antragsgegnerin über einen Link im Online-Beteiligungsformular auch der Text der im Amtsblatt veröffentlichen Bekanntmachung hätte eingesehen werden können, ändere daran nichts. Der interessierte Bürger sei nicht gehalten, die Richtigkeit des von der Antragsgegnerin im Internet genannten Endes des Beteiligungszeitraums zu überprüfen oder etwaige Widersprüche zwischen den Bekanntmachungstexten im Amtsblatt und im Internet aufzuklären. Der also vorliegende beachtliche formelle Fehler sei vom Antragsteller auch innerhalb der Frist des § 215 Abs. 1 BauGB gerügt worden.
Im Hinblick auf ein mögliches (weiteres) Heilungsverfahren hat das OVG Münster sinngemäß darauf hingewiesen, dass alle weiteren Rügen des Antragstellers wohl nicht begründet seien, wenngleich die Antragsgegnerin gut beraten sei, diese Rügen für den Fall eines erneuten Satzungsbeschlusses bei einer erneuten Abwägungsentscheidung nochmals einer kritischen Prüfung zu unterziehen.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Gemeinden haben die Planungshoheit. Bei deren Ausübung sind sie allerdings an strenge inhaltliche und auch formelle Anforderungen gebunden. Obwohl der Gesetzgeber mit § 214 BauGB bereits zahlreiche formelle Fehler für unbeachtlich erklärt hat, und obwohl gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB weitere Fehler unbeachtlich werden, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten des Bauleitplans gerügt werden, können den Gemeinden noch genügend Verfahrensfehler unterlaufen, die zur Unwirksamkeit eines Bebauungsplans führen, auch wenn die Gemeinde alle inhaltlichen Anforderungen an die Planung fehlerfrei abgearbeitet hat. Das besprochene Urteil zeigt dies exemplarisch. Dies ist – zumal bei komplexen Planungen, die sich gelegentlich über Jahre erstrecken und mit sehr erheblichen Kosten (der Gemeinde und des Vorhabenträgers) verbunden sein können – mehr als misslich und, dieser Hinweis aus der Praxis sei erlaubt, Investoren, zumal ausländischen, nicht ganz einfach verständlich zu machen. Diese formellen Anforderungen wurden und werden durch mehrere Gesetzesänderungen, auch aus jüngerer Zeit, und neue Auffassungen der Rechtsprechung auch mehr oder weniger regelmäßig weiter verschärft. Um nur zwei Beispiele zu nennen:
Nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten bereitet den Gemeinden die bereits durch das EAG Bau vom 26.04.2004 (BGBl I 2004, 1359) in das Gesetz aufgenommene Verpflichtung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, zusammen mit Ort und Dauer der Auslegung auch Angaben dazu ortsüblich bekannt zu machen, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind. Dies gilt jedenfalls seit der dazu ergangenen Grundsatzentscheidung des BVerwG vom 18.07.2013 (4 CN 3/12) und den zahlreichen Folgeentscheidungen, sowohl des BVerwG als auch der Obergerichte (eine aktuelle Zusammenfassung findet sich z.B. bei Schrödter/Wahlhäuser in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 3 Rn. 67 ff.), die auch mehrfach Gegenstand von Besprechungen im jurisPR-UmwR (vgl. u.a. Kuchler, jurisPR-UmwR 3/2013 Anm. 1 und jurisPR-UmwR 4/2017 Anm. 3) waren. Es gibt deshalb derzeit wohl nur wenige Normenkontrollanträge, in denen ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht gerügt wird; ohne eine solche Rüge würde wohl auch der jedenfalls nicht von vornherein unbegründete Vorwurf eines Anwaltsverschuldens im Raum stehen. Nicht wenige Gemeinden versuchen, Bebauungspläne gerade deshalb als Bebauungspläne der Innenentwicklung gemäß § 13a (oder § 13b BauGB aufzustellen, weil sie eben diese Verpflichtung gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB vermeiden wollen. Das war aber sicherlich nicht der vorrangige Grund, warum der Gesetzgeber den Gemeinden das beschleunigte Verfahren zur Verfügung gestellt hat.
Ganz neu ist die Auffassung des OVG Münster, das in inzwischen bereits zwei Urteilen die Auffassung vertreten hat, dass der – in der Tat über den Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB hinausgehende – Zusatz, Stellungnahmen könnten „schriftlich oder zur Niederschrift“ vorgebracht werden, einen Verstoß gegen diese Vorschrift darstelle, weil damit Stellungnahmen per E-Mail ausgeschlossen würden, und weil dadurch interessierte Bürger von Stellungnahmen – durch E-Mail – abgehalten werden könnten (OVG Münster, Urt. v. 21.01.2019 - 10 D 23/17.NE Rn. 65 ff.; OVG Münster, Urt. v. 14.03.2019 - 2 D 71/17.NE Rn. 49). Das BVerwG (Beschl. v. 28.01.1997 - 4 NB 39/96 Rn. 9) hatte diese Frage noch ausdrücklich anders entschieden. Dieses Verständnis des BVerwG ist nach Auffassung des OVG Münster in den beiden zitierten Urteilen „angesichts der inzwischen weit verbreiteten elektronischen Übertragungswege überholt“. Freilich ist es so, dass viele Gemeinden diese Formulierung – auch im Vertrauen auf die zitierte Rechtsprechung des BVerwG – laufend verwendet haben und vermutlich, bis sich die beiden Urteile des OVG Münster herumgesprochen haben, auch weiter verwenden werden. Mit der Folge der Unwirksamkeit der entsprechenden Bauleitpläne, wenn sich diese Auffassung des OVG Münster durchsetzt (und dieser Fehler im konkreten Fall gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB rechtzeitig gerügt wird).
Eine – vom OVG Münster im Anschluss an Decker (ZfBR 2018, 325) zu Recht so bezeichnete – weitere erhebliche Verschärfung der formellen Anforderungen hat die durch das Gesetz vom 04.05.2017 geänderte Vorschrift des § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB gebracht, die verlangt, dass der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB und die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB auszulegenden Unterlagen zusätzlich in das Internet einzustellen und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich zu machen sind. Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB ist der Verstoß gegen die Anforderung des 1. Halbsatzes beachtlich; unbeachtlich ist ein Verstoß gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. e BauGB nur, wenn der Inhalt der Bekanntmachung und der auszulegenden Unterlagen nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich sind.
Die Auslegung dieser Vorschriften im besprochenen Urteil des OVG Münster ist fraglos richtig. Wird im Internet eine kürzere Frist zur Beteiligung, also zur Abgabe von Stellungnahmen, als bei der Bekanntmachung im Amtsblatt bekannt gemacht, liegt ein Verstoß gegen § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB vor. Der Wortlaut des Gesetzes ist insoweit eindeutig. Allein der Umstand, dass, wie im besprochenen Fall, auch die im Internet mitgeteilte Beteiligungsdauer die 30-Tage-Frist des § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht unterschritten hat, ändert daran nichts. Der Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist, wie er ist. Das Gesetz erlaubt es den Gemeinden nicht, im Internet einen anderen Inhalt bekanntzumachen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Neufassung des § 4 Abs. 4 Satz 1 BauGB hat erhebliche Auswirkungen für die Praxis. Die Vorschrift stellt weitere, schwierig zu meisternde Anforderungen an die Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen. Sicherlich kann man der Meinung sein, dass ein solcher Fehler, wie er der Gemeinde im besprochenen Fall des OVG Münster unterlaufen ist, eben nicht passieren darf. Gleichwohl ist es eine bittere Konsequenz, dass ein solches offensichtliches (bloßes) Versehen die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans zur Folge hat. Dabei wird nicht übersehen, dass auch dieser Fehler gemäß § 214 Abs. 4 BauGB durch ein ergänzendes Verfahren geheilt werden kann; die Schwierigkeit eines solchen ergänzenden Verfahrens besteht aber häufig darin, dass für die dann erforderliche erneute öffentliche Auslegung und den erneuten Satzungsbeschluss die für eine ordnungsgemäße (erneute) Abwägung erforderlichen Untersuchungen der Auswirkungen der Planung aktualisiert werden müssen. Jedenfalls für größere Vorhaben ist der damit verbundene Aufwand regelmäßig erneut sehr erheblich. Dass auch Verstöße gegen diese Anforderungen des § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB zur Unwirksamkeit von Bauleitplänen führen, ist allerdings die insoweit eindeutige – neue – gesetzliche Regelung.
Allerdings beschränken sich mögliche Verstoße gegen § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB nicht auf solche (vermeidbare) Fehler. In seinem (auch im besprochenen Urteil) bereits zitierten Aufsatz hat Decker die weiteren für die Gemeinden mit der neu gefassten Vorschrift einhergehenden Anforderungen zusammengestellt und u.a. zu Recht darauf hingewiesen, dass den Gemeinden damit auch das Risiko aufgebürdet wird, dass es zu – von den Gemeinden nicht zu vertretenden und möglicherweise auch nicht bemerkten – Störungen des Internets kommt, die ebenfalls zu einem Verstoß gegen § 4a Abs. 4 Satz 1 BauGB führen können. Dieses Problem hat der Gesetzgeber entweder nicht gesehen oder ignoriert und „offensichtlich auf die Zuverlässigkeit des Internets“ vertraut (Decker, ZfBR 2018, 325, 327). Um diesen neuen Anforderungen gerecht zu werden, müssen die Gemeinden deshalb während der Auslegungsfrist regelmäßig prüfen, ob die im Internet veröffentlichten Dokumente auch wirklich zugänglich sind. Und sie müssen diese Prüfung auch dokumentieren, weil sie im Streitfall dafür die (materielle) Beweislast tragen (auch insoweit zutreffend Decker, ZfBR 2018, 325, 327). Diesen Anforderungen gerecht zu werden, stellt – zumal kleinere – Gemeinden vor erhebliche Herausforderungen. Offensichtlich hielt es der Gesetzgeber aber für sachgerecht und geboten, dass sich die Gemeinden diesen Herausforderungen zu stellen haben.



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