juris PraxisReporte

Leitsätze

1. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ist auf eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Erweiterung eines Steinbruchs nicht anwendbar. Dies gilt auch, wenn im Rahmen einer von der Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG umfassten Abgrabungsgenehmigung eine nachvollziehende Abwägung nach § 35 BauGB vorzunehmen ist.
2. Zum Prüfungsumfang der Immissionsschutzbehörde und der Verwaltungsgerichte bei Erteilung bzw. Überprüfung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, wenn das Vorhaben zusätzlich zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht wasserrechtlich erlaubnispflichtig ist.
3. Soweit bei Anwendung der Bayerischen Kompensationsverordnung Entscheidungsspielräume der Behörde verbleiben, geht damit eine entsprechende Begründungspflicht der Behörde einher.

A.

Problemstellung

Im Rahmen welcher Genehmigungsverfahren sind auch die vorhabenbedingten Auswirkungen auf die Treibhausgasemissionen zu betrachten oder anders gesagt, wann findet § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG Anwendung? Mit dieser Frage hat sich der VGH München in seiner Entscheidung bezogen auf eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung auseinandergesetzt. Das Gericht geht dabei aber noch einen Schritt weiter und beantwortet die Frage, ob die Ziele des KSG möglicherweise über die konzentrierten Entscheidungen und die insoweit maßgebliche materiell-rechtliche Regelung des § 35 BauGB auch in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung Eingang finden müssen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Gegenstand der Entscheidung ist eine Beschwerde zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur flächenmäßigen Erweiterung eines bestehenden Steinbruchs. Der Steinbruch mit Schotterwerk liegt im Außenbereich. Das Genehmigungsverfahren wurde nach § 10 BImSchG mit einer UVP durchgeführt, und die Behörde hat die sofortige Vollziehung der Genehmigung auf Antrag erteilt. In der Genehmigung war unter anderem eine Abgrabungsgenehmigung nach Art. 9 BayAbgB und eine Rodungsgenehmigung eingeschlossen. Die wasserrechtliche Erlaubnis für die Staub- und Schlammeinträge in das Grundwasser wurde im Nachgang mittels gesonderten Bescheides erteilt.

Gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erhob eine anerkannte Umweltvereinigung Klage und beantragte parallel die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Letzteres lehnte das Verwaltungsgericht ab, wogegen die Umweltvereinigung Beschwerde eingelegt hat.

Der VHG München hat die Beschwerde mangels Erfolgsaussichten in der Hauptsache als unbegründet abgewiesen.

Die geltend gemachten Mängel der Umweltverträglichkeitsprüfung (u.a. unvollständiger UVP-Bericht) rechtfertigten nach § 4 UmwRG keinen Anspruch auf Aufhebung der Genehmigung. Die im Bescheid enthaltene Regelung zur naturschutzrechtlichen Kompensation sei zwar mangels hinreichender Begründung rechtswidrig. Insoweit komme jedoch eine Heilung durch Entscheidungsergänzung nach § 7 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 UmwRG in Betracht. Auch die Prüfung wasserrechtlicher Belange sei nicht zu beanstanden gewesen. Gleiches gelte für die Prüfung und Ermittlung von Klimaschutzbelangen.

Zwar verlange die Anlage zu § 4e der 9. BImSchV 4 in Nr. 4 Buchst. b und Buchst. c Unterbuchst. gg Angaben zu Veränderungen des Klimas, z.B. durch Treibhausgasemissionen. Dieser Aspekt habe jedoch nicht zum Prüfprogramm der streitgegenständlichen Genehmigung gehört. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG sei auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar, weil es an einem von der Norm vorausgesetzten aufgrund gesetzlicher Regelungen bestehenden Entscheidungsspielraum der Verwaltung fehle. Einen solchen Spielraum würden weder die immissionsschutzrechtliche Genehmigung als gebundene Entscheidung noch die konzentrierte Abgrabungsgenehmigung noch die ebenfalls konzentrierte Rodungserlaubnis aufweisen. Auf die Rodungserlaubnis sei § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG ohnehin nicht anwendbar, da sich ihre Erteilung allein nach Landesrecht richte.

Bezogen auf die Abgrabungsgenehmigung scheitere die Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG zwar nicht daran, dass es sich bei ihrer Erteilung allein um den Vollzug von Landesrecht handeln würde. Denn im Rahmen der Abgrabungsgenehmigung seien die dem Bundesrecht zuzuordnenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften nach § 29 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB zu prüfen. Auch bei der Abgrabungsgenehmigung handle es sich aber um eine gebundene Entscheidung. Ferner stelle die nachvollziehende Abwägung nach § 35 BauGB keinen Entscheidungsspielraum i.S.v. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG dar. Letzteres begründet das Gericht damit, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nach seiner gesetzgeberischen Intention lediglich eine Berücksichtigungspflicht konstituiere und dem Klimaschutzgebot gegenüber anderen Belangen gerade kein Vorrang zukomme. Müssten die Belange des Klimaschutzes im Rahmen der Prüfung des Entgegenstehens öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 1, Abs. 3 BauGB ermittelt und berücksichtigt werden, so bliebe dies – sofern den Klimaschutzbelangen nicht gerade eine vorhabenverhindernde Wirkung zugemessen würde – letztlich wirkungslos. Eine Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange, möglicherweise ein gegenseitiger Ausgleich im Sinne einer Kompensation, verbunden mit einem eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsumfang, wie er bezüglich der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zur Anwendung kommt, werde durch § 35 BauGB gerade nicht eröffnet.

C.

Kontext der Entscheidung

Nachdem die Auseinandersetzung mit § 13 KSG zunächst einen gewissen „Dornröschenschlaf“ erlebt hat, mehren sich nunmehr die Urteile und Beschlüsse, und auch die Praxis beschäftigt sich immer mehr mit dieser Regelung. Derzeit rückt insoweit die Frage in den Fokus, bei welchen Entscheidungen und bei welchen Prüfungen auch die Betrachtung der vorhabenbedingten Treibhausgasemissionen notwendig ist.

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG haben Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck des KSG und die zu dessen Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen. § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG regelt ein sog. „Berücksichtigungsgebot“ bezogen auf die Zwecke und Ziele des KSG. Die Klimaschutzziele sind bei Planungen und Entscheidungen zu betrachten, soweit im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben Entscheidungsspielräume bestehen, „insbesondere, soweit die zugrunde liegenden Vorschriften bestimmte Entscheidungen vom Vorliegen von ‚öffentlichen Interessen‘ oder ‚vom Wohl der Allgemeinheit‘ abhängig machen, wenn sie den zuständigen Stellen Planungsaufgaben geben oder Abwägungs-, Beurteilungs- und Ermessensspielräume zuweisen“ (vgl. BT-Drs. 19/14337, S. 36; BVerwG, Urt. v. 04.05.2022 - 9 A 7/21). Ziel und Zweck des KSG, also eine Betrachtung der Treibhausgasemissionen, sind überall dort, wo materielles Bundesrecht auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet oder Planungs-, Beurteilungs- oder Ermessensspielräume konstituiert, als (mit-)entscheidungserhebliche Gesichtspunkte in die Erwägungen einzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.05.2022 - 9 A 7/21).

Mittlerweile geklärt und auch unbestritten ist die Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG im Rahmen von Planfeststellungen nach den jeweiligen Fachplanungsgesetzen. Den entsprechend notwendigen Planungsspielraum räumt hier das Abwägungsgebot ein (vgl. z.B. § 43 Abs. 3 Satz 1 EnWG; § 17 Abs. 1 Satz 5 FStrG; § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG; § 28 Abs. 1 Satz 2 PBefG). Der globale Klimaschutz bzw. die Klimaschutzziele des KSG gehören damit zu den öffentlichen Belangen, die bei der Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 04.05.2022 - 9 A 7/21: Straßenvorhaben, § 17 FStrG; BVerwG, Beschl. v. 22.06.2023 - 7 VR 3/23: Energietransportleitung, § 43 EnWG; VGH Mannheim, Urt. v. 04.05.2023 - 5 S 1941/22: Straßenbahnvorhaben, § 28 PBefG; OVG Lüneburg, Beschl. v. 07.05.2024 - 7 MS 83/23: Deponie, § 35 KrWG).

Ebenfalls bereits gerichtlich bestätigt ist, dass eine Betrachtung des globalen Klimaschutzes nicht im Rahmen von gebundenen Entscheidungen notwendig ist. So hat bereits das BVerwG für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 BImSchG allgemein die Anwendung von § 13 KSG mit Verweis auf die Gebundenheit der Entscheidung abgelehnt (BVerwG, Urt. v. 25.01.2024 - 7 A 4/23 Rn. 53). Dies hat jetzt auch noch einmal der VGH München auch bezogen auf die Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG zutreffenderweise bestätigt.

Des Weiteren besteht auch Einigkeit darüber, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht im Rahmen von landesrechtlichen Genehmigungsverfahren anzuwenden ist. Das Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG erstreckt sich als materiell-rechtliche Vorgabe des Bundesrechts nur auf Bereiche, für die dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zusteht, in denen es also um den Vollzug von materiellem Bundesrecht geht (BVerwG, Urt. v. 04.05.2022 - 9 A 7/21 Rn. 62). Beim Vollzug von Landesrecht findet die Vorschrift daher keine Anwendung (vgl. VG München, Beschl. v. 20.12.2023 - M 9 SN 23.725 Rn. 259, zu einer abgrabungsrechtlichen Genehmigung zum Kiesabbau; VGH München, Beschl. v. 29.12.2023 - 8 ZB 23.687 Rn. 37 f., für die Planfeststellung einer Kreisstraße). Dies hat der VGH München in seiner vorliegenden Entscheidung auch noch einmal bezogen auf die von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung konzentrierten landesrechtlichen Rodungsgenehmigung klargestellt.

Soweit ersichtlich erstmalig in der Rechtsprechung hat sich der VGH München aber mit der Frage auseinandergesetzt, ob auch ein Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite einer Regelung zur Anwendbarkeit von § 13 KSG führt. Und zwar selbst dann, wenn die zu erteilende Genehmigung eine gebundene Entscheidung darstellt. Relevant wird dies – wie in dem vom VGH München entschiedenen Fall – zum Beispiel hinsichtlich der Regelungen zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nach § 35 Abs. 2 BauGB. Nicht privilegierte Vorhaben im Außenbereich können danach im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt. Ähnliche Regelungen, in denen öffentliche Interessen in die Entscheidung „abwägend“ einzubeziehen sind, finden sich im Umweltrecht. Gemeint sind Vorschriften über die Erteilung von Ausnahmen von umweltrechtlichen Verbotstatbeständen (z.B. § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG; § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WHG). Es geht also letztlich um die Frage, ob § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nur dann Eingang in die Genehmigungsverfahren findet, wenn die maßgeblichen Regelungen einen „gestaltenden Entscheidungsspielraum aufweisen – oder ob ein solcher lediglich nachvollziehender Art ausreicht“ (Erbguth, UPR 2023, 241).

In der Literatur ist die Anwendung von § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG auf der Tatbestandsseite umstritten. Teilweise wird dies bejaht, soweit der Gesetzgeber auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreife, deren Auslegung Raum für die Berücksichtigung von Belangen des Klimaschutzes lasse (so: Fellenberg in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, 2022, § 13 Rn. 19; Enders in: BeckOK Umweltrecht, 72. Edition Stand: 01.10.2024, § 6 Rn. 28; Jarass in: BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 6 Rn. 39a). Der VGH München hat die Einbeziehung der Klimaschutzziele in die nach § 35 Abs. 2 BauGB vorzunehmende Prüfung hingegen mit den oben genannten Gründen abgelehnt. Die gleiche Ansicht vertritt Erbguth (Erbguth, UPR 2023, 241): In den genannten Regelungen hätte der Klimaschutz, sofern er in die Prüfung einbezogen werden würde, „vorhabenausschließende Wirkung“. Ihm könne aber umgekehrt – bei Vorhaben, mit denen eine Einsparung von Treibhausgasemissionen verbunden wäre – keine das Projekt fördernde Bedeutung zukommen, die gegenläufige Interessen überwinden könnte. „In diesen rechtsstrukturellen Gegebenheiten der nachvollziehenden Abwägung käme dem Klimaschutz folglich vorhabenverhindernde Beachtlichkeit zu, was […] mit der Anordnung eines zurückhaltenden Berücksichtigungsgebotes in § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht zu vereinbaren“ sei (Erbguth, UPR 2023, 241).

Auch wenn das BVerwG in seinem Urteil vom 25.01.2024 sich nicht ausdrücklich mit dieser Fragestellung auseinandergesetzt hat – da es sich bei dem damals streitgegenständlichen Vorhaben um ein privilegiertes Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 1 BauGB gehandelt hat –, hat das Gericht jedoch für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 BImSchG ganz allgemein die Anwendung von § 13 KSG mit Verweis auf die Gebundenheit der Entscheidung abgelehnt (BVerwG, Urt. v. 25.01.2024 - 7 A 4/23 Rn. 53), obwohl im Rahmen von BImSchG-Genehmigungsverfahren offenkundig auch Regelungen mit Beurteilungsspielräumen anzuwenden sind.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die Entscheidung des VGH München hat nicht nur praktische Auswirkungen auf die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, sondern ist auch auf die Baugenehmigung und die dort zu prüfende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit übertragbar. Insoweit könnte man die Ansicht vertreten, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG bereits deswegen per se ausscheide, weil das Baugenehmigungsverfahren selbst bereits landesrechtlich geregelt ist, auch wenn in dessen Rahmen materiell-rechtliche Bundesregelungen zu prüfen sind. Mit der Rechtsprechung vom VGH München ist § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG aber unabhängig davon schon deswegen nicht anwendbar, weil die bauplanungsrechtlichen Regelungen – speziell § 35 Abs. 2 BauGB – keine Abwägung im eigentlichen Sinne zulassen. Wie bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ändert die in § 35 Abs. 2 BauGB enthaltene „abwägende“ Prüfung nichts daran, dass es sich bei der Baugenehmigung selbst um eine gebundene Entscheidung handelt.

Insoweit bleibt abzuwarten, ob sich weitere Gerichte der Ansicht des VGH München anschließen und sich diese Rechtsauffassung in der Praxis durchsetzen wird.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Neben der Anwendbarkeit von § 13 KSG setzt sich die Entscheidung vor allem noch mit dem Prüfungsumfang bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auseinander, wenn neben dieser noch eine wasserrechtliche Erlaubnis notwendig wird. Da die wasserrechtliche Erlaubnis nicht von der Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG umfasst ist und – anders als für Planfeststellungen – die Zuständigkeit der Immissionsschutzbehörde auch nicht spezialgesetzlich (vgl. § 19 WHG) angeordnet wird, ist sie auch vom Regelungsgehalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und von deren Gestattungswirkung ausgenommen. Dennoch bestehe nach überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Literatur, der sich der VGH München angeschlossen hat, eine Verpflichtung der Immissionsschutzbehörde zu prüfen, ob der Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis erkennbare rechtliche Hindernisse entgegenstünden. Das Gericht begründet dies damit, dass nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG grundsätzlich die Vereinbarkeit mit allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu prüfen sei, zu denen auch wasserrechtliche Vorschriften gehören. Zwar seien die sich überschneidenden umfassenden Prüfungsmaßstäbe entsprechend der Sachentscheidungskompetenz der jeweiligen Behörde grundsätzlich auf die konkurrierenden Genehmigungsverfahren aufzuteilen, um Doppelprüfungen zu vermeiden. Jedoch seien die Genehmigungsverfahren sowie die Inhalts- und Nebenbestimmungen vollständig zu koordinieren. Diese Koordinationspflicht erfordere es, dass die Immissionsschutzbehörde prüft, ob der wasserrechtlichen Erlaubnis keine unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen (vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 01.12.2011 - 8 D 58/08.AK Rn. 420 ff., speziell Rn. 430 ff.; VG Magdeburg, Urt. v. 07.07.2015 - 4 A 222/14 Rn. 29).