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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 25.06.2020 - 4 CN 3/19
Autor:Prof. Dr. Christoph Külpmann, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:14.09.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 3 BBauG, § 13 BBauG, § 13a BBauG, Art 19 GG, Art 20 GG, § 50 UVPG, § 42 VwGO, § 47 VwGO, EURL 92/2011
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 19/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Külpmann, jurisPR-BVerwG 19/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Keine Präklusion nach § 47 Abs. 2a VwGO in Übergangsfällen



Leitsatz

§ 47 Abs. 2a VwGO steht der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht entgegen, über den ab dem 02.06.2017 entschieden wird. Dies gilt auch, wenn der Antrag vor dem 02.06.2017 und damit vor Außerkrafttreten der Norm gestellt worden ist.



A.
Problemstellung
Gerichtliche Verfahren dauern – Monate, Jahre, manchmal Jahrzehnte. In dieser Zeit kann sich das Prozessrecht ändern. Sinken die Anforderungen an die Sachurteilsvoraussetzungen, mag ein ehemals unzulässiger Rechtsbehelf nunmehr zulässig erscheinen. Dies ginge zulasten des Prozessgegners: Konnte dieser sich zunächst in Sicherheit wiegen und auf die Verwerfung des Rechtsbehelfs vertrauen, muss er nun eine Sachprüfung hinnehmen. Am Beispiel: Der Gesetzgeber hat die Präklusion im Normenkontrollverfahren im Jahr 2017 abgeschafft. Kommt diese Abschaffung auch solchen Antragstellern zugute, die – noch unter der alten Rechtslage – einen unzulässigen, weil präkludierten Antrag gestellt hatten? Ja, sagt das BVerwG. Dies folgt aus dem unionsrechtlichen Hintergrund der Norm.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Der Antragsteller bekämpfte im Wege einer Normenkontrolle einen im Jahr 2015 beschlossenen Bebauungsplan. Er hatte indessen während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs im Aufstellungsverfahren keine Einwendungen erhoben. Seinen im Jahr 2016 erhobenen Normenkontrollantrag hat das Oberverwaltungsgericht im Jahr 2018 als unzulässig verworfen, weil der Antrag nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig gewesen sei. Die Aufhebung des § 47 Abs. 2a VwGO komme dem Antragsteller nicht mehr zugute. Diese Auffassung hat das BVerwG beanstandet.
II. Der Ausgangspunkt ist klar: Der Antragsteller hatte im Jahr 2016 einen unzulässigen Normenkontrollantrag erhoben. Denn nach § 47 Abs. 2a VwGO in der Fassung von Art. 3 Nr. 1 Buchst. b des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12.2006 (BGBl I, 3316) war der Normenkontrollantrag einer Person, der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hatte, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend machte, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit (§§ 13 Abs. 2 Nr. 2 und 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hatte, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden war. Kurz gesagt: Wer sich im Planaufstellungsverfahren nicht meldet, soll keine Normenkontrolle mehr beantragen können. Daran musste der Normenkontrollantrag ursprünglich scheitern.
Indes galt § 47 Abs. 2a VwGO schon bei der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht mehr. Denn Art. 5 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 (BGBl I, 1298) hat die Vorschrift mit Wirkung zum 02.06.2017 aufgehoben. War diese Änderung zu berücksichtigen? Ja!
Nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts erfasst eine Änderung des Verfahrensrechts anhängige Rechtsstreitigkeiten (BVerfG, Beschl. v. 07.07.1992 - 2 BvR 1631, 1728/90 - BVerfGE 87, 48, 64; BVerwG, Urt. v. 24.03.2010 - 4 CN 3/09 Rn. 16 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 178; BVerwG, Urt. v. 21.01.2016 - 4 A 5/14 Rn. 46 - BVerwGE 154, 73). Daher hielt die Mehrheit der Oberverwaltungsgerichte § 47 Abs. 2a VwGO nicht für anwendbar, wenn sie über einen Normenkontrollantrag nach dem Außerkrafttreten dieser Norm entschieden hatten. Dieses Ergebnis erschien etlichen Gerichten so klar, dass es oft nur kursorisch oder gar nicht begründet wurde (vgl. OVG Münster, Urt. v. 25.09.2017 - 2 D 18/16.NE Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 15.11.2017 - 7 D 55/16.NE Rn. 28; OVG Hamburg, Urt. v. 11.04.2019 - 2 E 10/16.N Rn. 44; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.12.2019 - 2 A 6.16 Rn. 24; OVG Bautzen, Urt. v. 28.12.2018 - 1 C 16/17 Rn. 31 - SächsVBl 2019, 221; OVG Koblenz, Urt. v. 17.10.2017 - 1 C 11131/16 - KommJur 2018, 78, 79; OVG Greifswald, Urt. v. 27.09.2017 - 3 K 28/14 Rn. 33; mit etwas ausführlicherer Begründung auch OVG Schleswig, Urt. v. 28.09.2018 - 1 KN 19/16 Rn. 23 - NVwZ-RR 2019, 351; OVG Bremen, Urt. v. 17.04.2018 - 1 D 280/16 - BauR 2018, 1372, 1373).
Aber ist es wirklich so einfach? Immerhin hatten die Kommune und die Vorhabenträgerin ja schon eine gesicherte Position erlangt. Der VGH Mannheim (Urt. v. 18.10.2017 - 3 S 642/16 - ZfBR 2018, 74, 75) und das OVG Saarlouis (Beschl. v. 22.05.2018 - 2 C 427/17 - KommJur 2019, 104, 106) haben daher darauf verwiesen, dass § 47 Abs. 2a VwGO einer Gemeinde als Antragsgegnerin eine schutzwürdige Verfahrensstellung vermitteln konnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.1998 - 4 CN 12/97 - BVerwGE 106, 237, 239), weil die Vorschrift ihr einen Anspruch auf ein den Antrag verwerfendes Prozessurteil einräumte. Diese Position hatte besondere Bedeutung, wenn eine Gemeinde nach Ablauf der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO weitere Normenkontrollanträge nicht zu gewärtigen und damit eine allgemein verbindliche Unwirksamkeitserklärung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO nicht zu befürchten hatte. Diese Verfahrensstellung genießt Vertrauensschutz, auch wenn die Antragsgegnerin eine öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft ist. Denn der Gedanke des Vertrauensschutzes hat seine Grundlage nicht in der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG, sondern im Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG. Zudem verschaffte § 47 Abs. 2a VwGO auch beigeladenen natürlichen oder juristischen Personen eine schutzwürdige Verfahrensstellung, wirkte also nicht nur zugunsten öffentlich-rechtlicher Körperschaften.
Diese verfahrensrechtliche Stellung hat der Gesetzgeber aber mit einer noch hinreichend deutlichen gesetzlichen Regelung entzogen. Dies ergibt sich aus seinen Motiven: § 47 Abs. 2a VwGO wurde ohne Übergangsregelung aufgehoben. Im Anschluss an das Urteil des EuGH vom 15.10.2015 (C-137/14 - NJW 2015, 3495) hielt der Gesetzgeber eine Einschränkung des § 47 Abs. 2a VwGO für geboten, weil es für die Norm in Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU (UVP-Richtlinie) keine Grundlage gebe (BT-Drs. 18/9526, S. 51). Nach Auffassung des Gesetzgebers war § 47 Abs. 2a VwGO also im Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie unionsrechtswidrig (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.12.2016 - 4 CN 4/16 Rn. 30 - Buchholz 406.11 § 13a BauGB Nr. 3), so dass die Norm insoweit keine schutzwürdige Verfahrensposition begründen konnte. Die Anwendung des § 47 Abs. 2a VwGO in Übergangsfällen war damit bei UVP-pflichtigen Bebauungsplänen ausgeschlossen, um dem Anliegen zu genügen, das Unionsrecht „1:1“ umzusetzen (BT-Drs. 18/9526, S. 2).
Nichts anderes gilt bei Bebauungsplänen, die nicht in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie fallen. Denn der Gesetzgeber hat über das aus seiner Sicht unionsrechtlich Gebotene hinaus § 47 Abs. 2a VwGO im Ganzen aufgehoben, weil ein teilweises Fortgelten der Vorschrift nicht praxisgerecht wäre (BT-Drs. 18/9526, S. 51). Das ist ein pragmatischer Ansatz. Er steht unterschiedlichen Regelungen in Übergangsfällen entgegen. Der Gesetzgeber unterscheidet – wie auch in anderem Zusammenhang (vgl. § 50 Abs. 1 UVPG) – nicht danach, ob Bebauungspläne in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie fallen. Inhaltlich ist das unbedenklich: Denn die schutzwürdige Verfahrensstellung der Gemeinde hat nur geringes Gewicht, weil § 47 Abs. 2a VwGO die inzidente Kontrolle des Bebauungsplans im gerichtlichen Verfahren unberührt ließ (BVerwG, Urt. v. 20.02.2014 - 4 CN 1/13 Rn. 16 - BVerwGE 149, 88).


C.
Kontext der Entscheidung
Die Geschichte der Normenkontrolle ist seit Mitte der 1990er Jahre eine solche zunehmender Einschränkungen: Das 6. VwGO-ÄnderungsG v. 01.11.1996 (BGBl I, 1626) versuchte, die Anforderungen an die Antragsbefugnis für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 2 VwGO zu erhöhen und an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO anzupassen. Der Gesetzgeber führte zudem erstmals eine Frist für den Normenkontrollantrag von zwei Jahren ein. Art. 3 Nr. 1 des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte v. 21.12.2006 (BGBl I 2006, 3316) verkürzte die Antragsfrist für das Normenkontrollverfahren auf ein Jahr, die für eine „zügige Herstellung von Rechtssicherheit geboten“ sei (so BT-Drs. 16/2496, S. 17 f.). Zugleich führte der Gesetzgeber die Präklusion des § 47 Abs. 2a VwGO ein (vgl. BT-Drs. 16/2496, S. 18; BT-Drs. 16/2496, S. 8; BT-Drs. 16/3308, S. 20) (zur Gesamtentwicklung Ziekow, BauR 2007, 1169). Mit der Aufhebung des § 47 Abs. 2a VwGO im Jahr 2017 erleichterte der Gesetzgeber den Zugang zur Normenkontrolle erstmals wieder – allerdings nicht aus freien Stücken, sondern in Annahme eines unionsrechtlichen Zwangs.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die praktische Bedeutung der Entscheidung wird gering bleiben. Denn § 47 Abs. 2a VwGO führte ohnehin nur selten zur Unzulässigkeit eines Normenkontrollantrags. Zudem hat das Urteil des BVerwG nur in solchen Fällen Bedeutung, in denen der Normenkontrollantrag bereits vor dem 02.06.2017 gestellt worden ist. Allzu viele solcher Fälle wird es nicht mehr geben. Und schließlich bestätigt das Urteil nur das, was die Mehrheit der Oberverwaltungsgerichte ohnehin angenommen hat.




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