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Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 30/18
Autor:Dr. Franz Schemmer, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:26.10.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 144 VwGO, § 3 KrWG, § 18 KrWG, § 17 KrWG, § 35 GewO, § 18 KredWG, § 53 KrWG, § 3 AbfAEV
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 22/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Schemmer, jurisPR-BVerwG 22/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Prüfung der Irrelevanzschwelle und der Zuverlässigkeit bei der Untersagung einer Altkleidersammlung



Leitsätze

1. Bei der Prüfung, welche Auswirkungen der Marktzutritt eines neuen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und folglich auf dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung i.S.v. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hat, ist in der Regel davon auszugehen, dass neue Sammlungen in Konkurrenz zu allen bereits bestehenden Sammlungen treten und entsprechend der jeweiligen Marktanteile zu deren Lasten gehen.
2. Eine Sammlung, die vor Jahren angezeigt, aber weder untersagt noch durchgeführt wurde, ist bei der Prüfung, ob eine angezeigte Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beeinträchtigt, nicht zu berücksichtigen.
3. Ob die sachgerechte Aufgabenerfüllung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch Sammlungen anderer Sammler beeinträchtigt wird, beurteilt sich anhand der konkreten Ausgestaltung der Entsorgungsstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der voraussichtlichen Einbuße an Sammelgut und nicht nach dem prozentualen Marktanteil des Entsorgungsträgers an der Gesamtsammelmenge (Bestätigung von BVerwG, Urt. v. 30.06.2016 - 7 C 4/15 Rn. 58 - BVerwGE 155, 336).
4. Verstöße gegen straßenrechtliche oder privatrechtliche Vorschriften über die Nutzung von Flächen zum Aufstellen von Sammelcontainern können Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Sammlers i.S.v. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG begründen.
5. Bei der Prüfung der Zuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG können auch Rechtsverstöße berücksichtigt werden, die sich nicht im Zuständigkeitsbereich der handelnden Abfallbehörde ereignet haben.



A.
Problemstellung
Das BVerwG hat § 17 KrWG in den letzten Jahren intensiv ausgelegt (etwa BVerwG, Urt. v. 30.06.2016 - 7 C 4/15 - hierzu Axer, jM 2017, 208, BVerwG, Urt. v. 11.07.2017 - 7 C 35/15 - hierzu Schemmer, jurisPR-BVerwG 25/2017 Anm. 5 und BVerwG, Urt. v. 23.02.2018 - 7 C 9/16 - hierzu Schemmer, jurisPR-BVerwG 13/2018 Anm. 2). Inmitten stand insbesondere die Berechtigung zur Sammlung des gewerblichen Sammlers, die gegeben ist, soweit überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen. Vorliegend ging es um die Detailfrage, wie der Marktzutritt eines neuen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers i.S.v. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG rechtlich zu beurteilen ist. Des Weiteren bestand im Hinblick auf die Zuverlässigkeit des eine Sammlung Anzeigenden Anlass zur Klärung, ob im Abfallrecht eine Anlehnung an die zur Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 GewO entwickelten Kriterien infrage kommt und auch Rechtsverstöße berücksichtigt werden können, die sich nicht im Zuständigkeitsbereich der Abfallbehörde ereignet haben.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die als Eigenbetrieb geführten Stadtwerke der Beklagten betreiben zwei Recyclinghöfe und führen eine halbjährliche flächendeckende Straßensammlung sowie eine Containersammlung durch. Die Sammlung der Klägerin erfolgt durch flächendeckend aufgestellte Container und findet wöchentlich statt. In dem Untersagungsbescheid an die Klägerin wies die Beklagte darauf hin, dass der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige. Die hiergegen erhobene Klage blieb auch in der Berufungsinstanz ohne Erfolg. Auf die Revision der Klägerin verwies das BVerwG (Urt. v. 30.06.2016 - 7 C 4/15) die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurück, der die Untersagungsverfügung aufhob. Das anschließende Revisionsverfahren vor dem BVerwG blieb ohne Erfolg.
I. 1. Im Ergebnis zutreffend war der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass die Sammlung der Klägerin nicht auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG untersagt werden kann. Die letztgenannte Bestimmung ist nach dem für die Auslegung des nationalen Rechts maßgeblichen Unionsrecht als widerlegliche Vermutung zu verstehen, die nur dann gerechtfertigt ist, wenn damit die Untersagung gewerblicher Sammlungen auf das Maß beschränkt wird, das erforderlich ist, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verhindern. Diese Vermutungsregel war hier widerlegt.
Ob dies der Fall ist, richtet sich danach, ob durch den Marktzutritt eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten. Die zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen, und hiernach sind die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf dessen Seite zu prognostizieren und zu bewerten. Im Interesse der Praktikabilität der Regelung ist in generalisierender Weise eine „Irrelevanzschwelle“ von 10-15% heranzuziehen, unterhalb derer wesentliche Änderungen der Entsorgungsstruktur typischerweise nicht zu erwarten sind und von der nach unten oder nach oben nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände abgewichen werden kann. Ist diese Irrelevanzschwelle – ggf. nach deren Modifikation bei ganz außergewöhnlichen Konstellationen – überschritten, bleibt es bei der Regelvermutung; bei Überschreiten der Irrelevanzschwelle ist keine weitere einzelfallbezogene Prüfung vorzunehmen.
Bei der Bewertung der Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hat der Senat (nunmehr) darauf abgehoben, dass neue Sammlungen in aller Regel in Konkurrenz zu allen bereits bestehenden Sammlungen treten. Ein gewerblicher Sammler, der einen neuen Container aufstellt, erhält teilweise auch Sammelgut, das ansonsten in einen Container eines anderen gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlers geworfen worden wäre. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass das neue Angebot sich allein zum Nachteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auswirkt.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hatte bei der Prüfung, ob wegen der zu prognostizierenden Einbuße an Sammelmenge beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Vermutungsregel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach Maßgabe der Irrelevanzschwelle eingreift, auf die Verringerung des Marktanteils des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, also seines Anteils an der Gesamtsammelmenge, abgestellt. Diese Sichtweise verfehlte den in der Rechtsprechung des Senats zugrunde gelegten rechtlichen Ansatzpunkt.
Ausgangspunkt der Betrachtung ist die tatsächliche, konkrete Ausgestaltung der Entsorgungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und die so (voraussichtlich) zu erzielende Sammelmenge, nicht jedoch – jedenfalls nicht in erster Linie – ein prozentualer Anteil an der Gesamtsammelmenge. Denn eine in absoluten Zahlen gleich große Einbuße an Sammelgut kann sich je nach dem Marktanteil der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger deutlich unterschiedlich auswirken. So zieht der Verlust einer Sammelmenge in Höhe von 10% der Gesamtsammelmenge bei einem Marktanteil von 30%, d.h. die Verringerung um ein Drittel, einen bedeutenderen Anpassungs- und Änderungsbedarf bei den Entsorgungsstrukturen nach sich als die Einbuße in Höhe von 10 Prozentpunkten bei einem Marktanteil von 70 oder 80%.
Der Marktanteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nur insoweit von Belang, als er zu den Kriterien zählt, die dazu dienen können, innerhalb der Bandbreite einer Mengeneinbuße von 10-15% der Sammelmenge die Irrelevanzschwelle im konkreten Fall zu bestimmen. So kann auch berücksichtigt werden, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Entsorgung der betreffenden Abfallfraktion ausweislich seines Anteils an der gesamten Sammelmenge dominiert oder nicht und folglich Einbußen in größerem oder kleinerem Umfang ohne wesentliche Beeinträchtigung seiner Funktionsfähigkeit hinnehmen kann. Damit erwies sich die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die zu berücksichtigenden Sammelmengen der Klägerin machten nur 2,7% bzw. 4,4% ihrer Sammelmenge in Höhe von 385 t aus und reichen auch so bei weitem nicht an die Untergrenze der Irrelevanzschwelle heran.
3. Die Vorgaben des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hatte der Verwaltungsgerichtshof nicht verkannt. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Der Begriff der (Un-)Zuverlässigkeit ist auch im Abfallrecht in Anlehnung an die zur Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 GewO entwickelten Kriterien zu bestimmen. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens prognostisch nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß durchführen wird. Ordnungsgemäß ist die Sammlung als eine abfallrechtliche Tätigkeit (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), wenn sie den gesetzlichen Anforderungen genügt und ihre einwandfreie Durchführung gewährleistet ist. Zu den für die Bewertung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Anforderungen gehört nicht allein die Beachtung der unmittelbar dem Schutz der Umwelt bei der Bewirtschaftung von Abfällen dienenden Vorschriften. Vielmehr sind auch sonstige Vorschriften von Belang, die den rechtlichen Rahmen der Abfallsammlung bilden. Hierzu zählen insbesondere straßen- oder privatrechtliche Bestimmungen über die Nutzung von Flächen zum Aufstellen von Sammelcontainern. Zudem ist es unerheblich, ob die Verstöße von der Rechtsordnung als besonders schwerwiegend bewertet werden und deswegen strafbewehrt sind. Unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist allerdings nach den Umständen des Einzelfalls zu prüfen, ob eine mögliche Beeinträchtigung öffentlicher Belange mit für den Betreffenden milderen Mitteln erreicht werden kann
Der Ansicht, die bei der Zuverlässigkeit nicht umfassend alle relevanten personen- und tätigkeitsbezogenen Erkenntnisse heranziehen, sondern aus systematischen Gründen deren Verwertbarkeit gebietsbezogen beschränken will, war nicht zu folgen. Es ist das gesamte einschlägige Verhalten des Betreffenden ohne räumliche Beschränkung von Bedeutung. Es wäre fernliegend, dass die Bereitschaft zu einer rechtskonformen Vorgehensweise territorial beschränkt ist. § 53 KrWG steht diesem Verständnis des Begriffs der Zuverlässigkeit nicht entgegen. Die Anzeigepflichten nach § 18 Abs. 2 KrWG und nach § 53 Abs. 1 KrWG sowie die jeweils nachfolgend geregelte Möglichkeit einer Untersagung der jeweiligen Tätigkeit bestehen nebeneinander und haben unterschiedliche Funktionen. Während sich die Anzeige nach § 18 Abs. 2 KrWG auf eine konkrete Sammeltätigkeit und ihre Auswirkungen bezieht, bezweckt die Anzeige nach § 53 Abs. 1 KrWG, die zuständige Behörde über die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit als solche zu informieren und es ihr zu ermöglichen, die Erfüllung der Anforderungen nach § 53 Abs. 2 KrWG zu prüfen und sicherzustellen.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Senat konnte im vorliegenden Urteil mehrfach an seine Entscheidung vom 30.06.2016 (7 C 4/15) anknüpfen. Insbesondere unter Rn. 24, 48 ff. findet sich der für die vorliegende Entscheidung maßgeblich Rechtssatz, nach dem § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung zu verstehen ist, die nur dann gerechtfertigt ist, wenn damit die Untersagung gewerblicher Sammlungen auf das Maß beschränkt wird, das erforderlich ist, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verhindern. Für eine praktische Handhabung der Regelung darf in generalisierender Weise eine „Irrelevanzschwelle“ herangezogen werden (Rn. 51 ff). Im Hinblick auf die Beurteilung der Folgen für die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hat der Senat nunmehr in Abweichung von seinem Urteil vom 11.07.2017 (7 C 35/15 Rn. 32) entschieden, dass in der Regel davon auszugehen ist, dass neue Sammlungen in Konkurrenz zu allen bereits bestehenden Sammlungen treten und entsprechend der jeweiligen Marktanteile zu deren Lasten gehen.
Hinsichtlich der Prüfung des Merkmals der Unzuverlässigkeit konnte der Senat ausdrücklich klarstellen, dass im Abfallrecht die Kriterien des § 35 Abs. 1 GewO Platz greifen. Das Urteil des Senats vom 01.10.2015 (7 C 8/14 Rn. 28 ff.) stand nicht entgegen. Dort hatte der Senat nur die Frage behandelt, ob Personengesellschaften, die nach hergebrachtem Verständnis nicht Gewerbetreibende sein können, vom abfallrechtlichen Begriff des Sammlers erfasst werden. Schließlich hat der Senat bei der inhaltlichen Bestimmung des Begriffs der Zuverlässigkeit § 53 KrWG berücksichtigt. Im Unterschied zu § 18 KWG, der auf eine konkrete Sammlung und ihre Auswirkungen abhebt, bezweckt die Anzeige nach § 53 Abs. 1 KrWG die Information der zuständigen Behörde über die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit als solche, so dass diese die Erfüllung der Anforderungen nach § 53 Abs. 2 KrWG prüfen und sicherstellen kann. § 53 KrWG steht einer weiten Auslegung von § 18 Abs. 5 KrWG nicht aus Gründen der Gesetzessystematik entgegen. Die in § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG genannte Zuverlässigkeit wird zwar durch die Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (Anzeige- und Erlaubnisverordnung – AbfAEV) vom 05.12.2013 (BGBl I, 4043), geändert durch Verordnung vom 02.12.2016 (BGBl I, 2770), konkretisiert. Dass die Anzeige- und Erlaubnisverordnung neben den dort genannten Rechtsverstößen die wiederholte oder grob pflichtwidrige Verletzung straßenrechtliche Vorschriften nicht aufführt, ist aber unbeachtlich. Denn § 3 Abs. 2 AbfAEV enthält keine abschließende Aufzählung, sondern Regelbeispiele (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 06.12.2016 - 2 B 1935/16 Rn. 9 ff. und OVG Lüneburg, Urt. v. 15.02.2018 - 7 LB 71/17 Rn. 67).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Soweit im Hinblick auf die Prüfung, welche Auswirkungen der Markzutritt eines neuen Sammlers hat, Unsicherheiten bestanden, hat der Senat mit der vorliegenden Entscheidung für Klarheit gesorgt. Dies gilt auch für das Verständnis des Begriffs der Zuverlässigkeit im Kreislaufwirtschaftsgesetz. Insoweit besteht für die Rechtspraxis ein Mehr an Anwendungssicherheit im Hinblick auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz.




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