Anmerkung zu:BVerfG 1. Senat 3. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 18.07.2019 - , 1 BvL 1/18, BVerfG 1. Senat 3. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 18.07.2019 - , 1 BvL 4/18, BVerfG 1. Senat 3. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 18.07.2019 - 1 BvR 1595/18
Autor:Prof. Dr. Ulf P. Börstinghaus, Weiterer aufsichtsführender RiAG
Erscheinungsdatum:05.09.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 556g BGB, Art 100 GG, § 80 BVerfGG, § 556e BGB, Art 80 GG, § 558 BGB, Art 2 GG, § 556d BGB, § 556f BGB, Art 3 GG, Art 14 GG
Fundstelle:jurisPR-MietR 18/2019 Anm. 1
Herausgeber:Norbert Eisenschmid, RA
Zitiervorschlag:Börstinghaus, jurisPR-MietR 18/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Beschränkung der Wiedervermietungsmiete durch Mietrechtsnovellierungsgesetz zurzeit verfassungsgemäß



Orientierungssatz zur Anmerkung

Die Regelungen über die Begrenzung der Wiedervermietungsmiete (sog. „Mietpreisbremse“) in der Fassung des Mietrechtsnovellierungsgesetzes verstoßen auch wegen ihrer zeitlichen Befristung auf fünf Jahre nicht gegen das Grundgesetz.



A.
Problemstellung
Beschränkungen der Miethöhe sind dem deutschen Zivilrecht nicht fremd. Während vor 100 Jahren eher die Höhe der Neuvertragsmieten reguliert wurde, wurde in der (alten) Bundesrepublik vor allem seit 1971 die Möglichkeit der Mieterhöhung im Bestand zunächst durch das Miethöhegesetz und seit 2001 direkt im BGB begrenzt. Erst 2015 erfolgte hier ein Paradigmenwechsel. Durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz hat der Bundesgesetzgeber im Bürgerlichen Gesetzbuch in den §§ 556d bis 556g BGB den Ländern die Möglichkeit eingeräumt, in angespannten Wohnungsmärkten in einzelnen Gemeinden die Wiedervermietungsmiete auf maximal 10% über der ortsüblichen Vergleichsmiete festzulegen, wobei das Gesetz zahlreiche Ausnahmen vorsieht. Es verwunderte nicht, dass der Vorwurf der Verfassungswidrigkeit einer solchen Beschränkung stehenden Fußes erhoben wurde. Dass dies durch Interessenvertreter geschah, war zu erwarten. Schon erstaunlicher war, dass auch eine Kammer des LG Berlin zunächst in einem Hinweisbeschluss (LG Berlin, Beschl. v. 14.09.2017 - 67 S 149/17) wenige Tage vor der damaligen Bundestagswahl medienwirksam auf die vermeintliche Verfassungswidrigkeit hingewiesen hat, um dann bereits fünf Tage später wieder zurückzurudern und die Frage als gar nicht entscheidungserheblich zu bezeichnen. Die Kammer hat dann aber in zwei weiteren Verfahren (LG Berlin, Beschl. v. 07.12.2017 - 67 S 218/17 und LG Berlin, Beschl. v. 12.04.2018 - 67 S 328/17) Aussetzungsbeschlüsse erlassen und die Verfahren gemäß Art. 100 GG dem BVerfG vorgelegt. Demgegenüber gingen alle anderen Kammern des LG Berlin wie auch alle anderen befassten Landgerichte von der Verfassungsmäßigkeit der Regelung aus. Gegen eine Entscheidung der 64. ZK (LG Berlin, Urt. v. 20.06.2018 - 64 S 199/17) hat die unterlegene Vermieterin Verfassungsbeschwerde eingelegt, weil sie von der Verfassungswidrigkeit der sog. „Mietpreisbremse“ ausging.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die 3. Kammer des 1. Senats des BVerfG hat die beiden Richtervorlagen gemäß Art. 100 GG für unzulässig erklärt und die Verfassungsbeschwerde der Vermieterin nicht zur Entscheidung angenommen.
1. Vorlagebeschlüsse der 67. ZK
Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1, Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des BVerfG einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Begründung der Vorlageentscheidung muss gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG angeben, inwiefern die Entscheidung des Gerichts in der Sache von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängig ist und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Die Anforderungen daran sind seit jeher äußerst streng. Das Gericht muss darlegen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat. Hierfür muss das vorlegende Gericht in nachvollziehbarer und für das BVerfG nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen es von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist.
Diesen Anforderungen genügen die beiden Vorlagen nach Auffassung des BVerfG nicht.
Nach Ansicht der 67. ZK des LG Berlin soll die Mietobergrenze in § 556d Abs. 1 BGB zum einen wegen der Ermittlung der höchstzulässigen Miete und zum anderen im Zusammenwirken mit der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 BGB gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Zulässig sei die Vorlage nur dann, wenn sich die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden könne. Das setze Ausführungen dazu voraus, dass und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle der Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis begründen würde. Dem BVerfG fehlten Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit; sie sei auch nicht ersichtlich. Auf die Verfassungsmäßigkeit des § 556e BGB sei es in beiden Verfahren gar nicht angekommen.
Eine Ungleichbehandlung bei wesentlich gleichen Sachverhalten konnte das BVerfG ebenfalls nicht erkennen. Schließlich legten die Vorlagen auch nicht hinreichend dar, dass die in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB enthaltene Ermächtigung der Landesregierungen zum Verordnungserlass gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 oder Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Die Ausführungen hierzu griffen zu kurz. Es fehle insbesondere die gebotene inhaltliche Auseinandersetzung mit der in Literatur (vgl. Lange, DVBl 2015, 1551, 1557; Lehmann-Richter, WuM 2015, 204, 205; Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 244 ff.) und Rechtsprechung (vgl. AG Neukölln, Urt. v. 08.09.2016 - 11 C 414/15; LG Berlin, Urt. v. 25.04.2018 - 65 S 238/17) vertretenen Auffassung, wonach der Verordnungsgeber ungeachtet des Wortlautes des § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Erlass einer Verordnung verpflichtet sein soll.
2. Unbegründetheit der Verfassungsbeschwerde
Der bedeutsame Inhalt des Beschlusses ist den Ausführungen zur Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil der 64. ZK des LG Berlin zu entnehmen. Hier hat das BVerfG ausführlich und sehr sorgfältig alle gegen die sog. Mietpreisbremse vorgebrachten Argumente geprüft und verworfen. Danach verstoße die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn durch § 556d Abs. 1 BGB weder gegen die Garantie des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG noch gegen die Vertragsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG noch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Verstoß gegen Art. 14 GG
Zwar greife die sog. Mietpreisbremse in das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum. § 556d Abs. 1 BGB sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gerechtfertigt. Bei der zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete erfolgten Bezugnahme auf § 558 Abs. 2 BGB handele es sich um eine zulässige dynamische Verweisung. Sie seien zulässig, wenn der Gesetzgeber den Inhalt seiner Vorschriften trotz Verweisung selbst festlege und nicht der Entscheidung Dritter unterwerfe. Auch die Schwierigkeiten, die die Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete im Einzelfall machen könnte, rechtfertigten keine abweichende Betrachtung. Zwar könne ihre Ermittlung die Vertragsparteien in Gemeinden, in denen kein qualifizierter Mietspiegel aufgestellt sei, vor praktische Schwierigkeiten stellen, eine den Vorgaben der Verfassung entsprechende Anwendung der Regelungen über die ortsübliche Vergleichsmiete sei gleichwohl möglich.
§ 556d Abs. 1 BGB sei auch verhältnismäßig. Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip müsse der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und dürfe nicht weitergehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Das gesetzgeberische Ziel sei legitim. Der gesetzgeberische Zweck, durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken, liege im öffentlichen Interesse. Die Regelung sei auch geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
Schließlich sei die Regelung auch erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die anderen in Betracht kommenden Wege hätte der Gesetzgeber nicht zwingend berücksichtigen müssen.
Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB sei Vermietern auch zumutbar. Es liege keine übermäßige Belastung vor. Der Gesetzgeber habe sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigt. Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären zumindest dann überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führe. Die Eigentumsgarantie gebiete nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber könne im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln, auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern.
Verfahrensrechtlich sichere das Erfordernis einer Landesverordnung, dass die Miethöhenregulierung über das nach den gesetzgeberischen Zielen gebotene Maß nicht hinausgehe. Der Gesetzgeber hätte davon ausgehen dürfen, dass die zum Verordnungserlass berufene Landesregierung regelmäßig besser als der Bundesgesetzgeber beurteilen könne, ob in einer Stadt eine Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn erforderlich sei. Im Übrigen sei das Begründungserfordernis für eine Verordnung geeignet, den Verordnungsgeber zu einer sorgfältigen Prüfung der Erlassvoraussetzungen auch mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr verbundenen Eingriffs in die Eigentumsgarantie der betroffenen Vermieter anzuhalten.
Das BVerfG weist in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf die Ausgestaltung der Miethöhenregulierung als vorübergehende Maßnahme durch Begrenzung ihrer Geltungsdauer in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB auf längstens fünf Jahre hin. Mit der so zeitlich befristeten am örtlichen Markt orientierten Miete sichere § 556d Abs. 1 BGB regelmäßig die Wirtschaftlichkeit der Wohnung und schränke daher die Nutzungsmöglichkeiten von Wohnungseigentum auch dann nicht unzumutbar ein, wenn private Vermieterinnen und Vermieter ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften.
b) Verstoß gegen Art. 2 GG
§ 556d Abs. 1 BGB verletze auch Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Die Freiheit der Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln, erfasse zwar auch Vermieter von Wohnraum, die zivilrechtlich nicht Eigentümer der Mietwohnungen seien und deswegen nicht bereits durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt würden. Darüber hinaus schütze sie Wohnungssuchende, die sich durch ihre Bereitschaft, eine hohe Miete zu zahlen, Vorteile auf dem Wohnungsmarkt verschaffen wollen. § 556d Abs. 1 BGB halte sich aber innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahre insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insoweit gelte nichts anderes als im Rahmen des Art. 14 GG.
c) Verstoß gegen Art. 3 GG
Die durch § 556d Abs. 1 BGB eingeführte Mietobergrenze greife auch nicht gleichheitswidrig in das Vermietereigentum ein. Art. 3 Abs. 1 GG gebiete, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gelte für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Hiergegen verstoße § 556d Abs. 1 BGB nicht, indem er für die Bestimmung der zulässigen Miethöhe auf regional abweichende ortsübliche Vergleichsmieten abstelle. Ungeachtet dessen, dass im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Wohnungsmärkte, insbesondere abweichende Gestellungskosten für Wohnraum und die ohne Miethöhenregulierung jeweils zu erzielende Miete, das Vorliegen gleicher Sachverhalte zweifelhaft erscheine, sei eine mit dem Abstellen auf die örtliche Vergleichsmiete verbundene Ungleichbehandlung jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. § 556d Abs. 1 BGB verstoße auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil er private Vermieter und gewerbliche Vermieter auch dann gleichbehandelt, wenn private Vermieter mit den Mieteinnahmen ihren Lebensunterhalt bestreiten.
3. Der Ausnahmetatbestand der Neubauwohnung
Die Beschränkung der Ausnahmeregelung des § 556f Satz 1 BGB auf nach dem 01.10.2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen verstoße ebenfalls nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Gesetzgeber sei es durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringe. Die mit der Mietobergrenze verfolgten Ziele machten es notwendig, Neubauten ab einem bestimmten Stichtag von deren Geltung auszunehmen. Der Wohnungsmangel auf angespannten Mietmärkten lasse sich dauerhaft nur durch Schaffen zusätzlichen Wohnraums bekämpfen. Eine Regulierung der zulässigen Miethöhe mache Vermietungen aber wirtschaftlich unattraktiver, was zu einer Verringerung der Neubautätigkeit führen könne. Dem wirke es entgegen, Neubauten, die ab einem bestimmten Stichtag erstmals genutzt worden seien, von der Miethöhenregulierung bei Mietbeginn auszunehmen. Die Auswahl des 01.10. 2014 als Stichtag sei auch sachgerecht gewesen. An diesem Datum sei der dem Mietrechtsnovellierungsgesetz von 2015 zugrunde liegende Regierungsentwurf veröffentlicht worden.
4. Die Mietenbegrenzungsverordnung für Berlin
Schließlich hat das BVerfG auch entschieden, dass die Landesverordnung für Berlin mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Sie verletze nicht die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG. Auch hier stellt das BVerfG u.a. auf die Befristung von fünf Jahren ab. Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung verletze auch nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Senat von Berlin habe die Verordnung auch auf das gesamte Berliner Stadtgebiet erstrecken dürfen. Dem Gesetzgeber stehe ein Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zu. Er sei nur dann überschritten, wenn nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf bisher gemachte Erfahrungen eindeutig feststellbar sei, dass die alternativ in Betracht kommende Maßnahme mit geringerer Eingriffswirkung die angestrebten Ziele sachlich gleichwertig erreiche. Das sei hier nicht der Fall.


C.
Kontext der Entscheidung
Überraschend kommt die Entscheidung nicht. Außer der 67. ZK des LG Berlin waren alle Gerichte von der Verfassungsmäßigkeit ausgegangen. Auch in der Literatur wurde dies so gesehen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Für die Praxis bedeutsamer sind die Entscheidungen zur formellen Wirksamkeit der Landesverordnung (zuletzt das einen Tag vor der BVerfG-Entscheidung ergangene Urteil des BGH vom 17.07.2019 - VIII ZR 130/18). Danach sind zahlreiche Verordnungen bereits formell unwirksam. Das BVerfG hat jetzt aber noch auf einen zweiten Punkt hingewiesen, der bisher wohl in keiner zivilrechtlichen Entscheidung eine Rolle gespielt hat: Liegen nämlich die materiellen Voraussetzungen für den Verordnungserlass, nämlich das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts von Anfang an nicht vor, ist die auf der Verordnung beruhende Miethöhenregulierung im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter unanwendbar. Dieser Fingerzeig sollte zunächst die Landesregierungen dazu veranlassen, mit der Aufnahme von Gemeinden vorsichtig umzugehen. In der Vergangenheit hatte man teilweise den Eindruck, dass die Aufnahme auch nach politischen Vorgaben und der Nähe zur nächsten Landtagswahl erfolgte. Nur die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Mietpreisbremse auf Gemeinden mit angespannten Wohnungsmärkten gewährleistet eine Schonung des Vermietereigentums unter Wahrung der mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele. Dass eine Regulierung bereits dann möglich ist, wenn das einer ausreichenden Versorgung entsprechende Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage nur gefährdet ist, ein Nachfrageübergewicht also lediglich droht, greift nicht unzumutbar in das Eigentum der Vermieter ein. Das notwendige Maß der Unterversorgung wird durch das weitere Erfordernis einer besonderen Gefährdung ergänzt. Dazu muss eine Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet sein, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ zu beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität zu vermitteln. Dadurch ist gewährleistet, dass die Miethöhenregulierung gerade in solchen Gemeinden oder Gemeindeteilen zur Anwendung kommen kann, in denen die Belange der Mietinteressenten besonderen Schutzes bedürfen. Zugleich begrenzt das in der Rechtsprechung entwickelte Verständnis eines angespannten Wohnungsmarktes die mit der Miethöhenregulierung verbundene Durchsetzung der Interessen von Mietern oder Wohnungssuchenden auf ein den Gesetzeszielen entsprechendes Maß.
Spannend wird es, wenn der Bundesgesetzgeber – wie angekündigt – demnächst die Laufzeit der Regelungen um weitere fünf Jahre verlängert. Damit entfällt eine Säule der Argumentation des BVerfG. Ob diese tragend ist, wird sich zeigen. Auch wenn die Entscheidung weder unmittelbar noch mittelbar zum „Berliner Mietendeckel“ Aussagen trifft, zeigt allein schon die Länge der Begründung (33 Druckseiten), wie problematisch Eingriffe in diesem Bereich sind. Die Grenzen, die das Gericht gezogen hat, wird der Mietendeckel einhalten müssen, unabhängig, ob eine solche Regelung auf Landesebene überhaupt zulässig ist.



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