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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 25.06.2020 - 4 CN 5/18
Autor:Dr. Tobias Loscher, RA
Erscheinungsdatum:07.01.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 47 VwGO, § 2a BBauG, § 1a BBauG, § 2 BBauG, § 3 BBauG, § 35 BBauG, § 13a BBauG, § 214 BBauG, § 10 BBauG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 1/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Loscher, jurisPR-UmwR 1/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Anwendung des beschleunigten Verfahrens gemäß § 13a BauGB auf überplanten, aber baulich ungenutzten Flächen



Leitsätze

1. Für die Anwendbarkeit des beschleunigten Verfahrens nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kommt es maßgeblich auf die tatsächlichen Verhältnisse und nicht auf den planungsrechtlichen Status der zu überplanenden Flächen an. (Rn. 24)
2. Wird in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans auf nicht öffentlich zugängliche technische Vorschriften verwiesen, genügt auch ein Hinweis in der ortsüblichen Bekanntmachung des Bebauungsplans, dass die in Bezug genommene technische Vorschrift bei der Verwaltungsstelle, bei der der Bebauungsplan eingesehen werden kann, zur Einsicht bereit gehalten wird. (Rn. 38)



A.
Problemstellung
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung in einem gegenüber dem herkömmlichen Bebauungsplanverfahren beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Das in § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB geregelte Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung beschränkt den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens auf Bebauungspläne, die der Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile dienen (BT-Drs. 16/2496, S. 12). Nach der Rechtsprechung des BVerwG dürfen im beschleunigten Verfahren deshalb nur Flächen überplant werden, die im Siedlungsbereich liegen; die äußeren Grenzen des Siedlungsbereichs dürfen durch einen Bebauungsplan der Innenentwicklung nicht in den Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB hinein erweitert werden (BVerwG, Urt. v. 04.11.2015 - 4 CN 9/14 Rn. 23 m. Anm. Külpmann, jurisPR-BVerwG 5/2016 Anm. 2). Die Entscheidung des BVerwG beschäftigt sich mit der Frage, ob auch Flächen, die mit einem Bebauungsplan überplant, aber noch nicht baulich genutzt wurden, dem Siedlungsbereich zuzurechnen sind und damit in den Anwendungsbereich des § 13a BauGB fallen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Verfahrensgang
Die Antragsteller wandten sich in einem Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO gegen die Änderung eines Bebauungsplans der Antragsgegnerin.
Der 1983 in Kraft getretene Bebauungsplan umfasste ein unbebautes, insgesamt ca. 6,1 ha großes Gebiet und setzte im nördlichen Teil des Geltungsbereichs ein Dorfgebiet und im Übrigen ein allgemeines Wohngebiet fest. Die Planung wurde seit 1983 (im Wesentlichen) nicht umgesetzt.
Im Änderungsbebauungsplan setzte die Antragsgegnerin auf einer Teilfläche des Geltungsbereichs des Bebauungsplans von ca. 4,2 ha ein allgemeines Wohngebiet fest. Die Aufstellung erfolgte im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a BauGB. In der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses des Änderungsbebauungsplans vom 28.07.2016 wies die Antragsgegnerin darauf hin, dass der Änderungsbebauungsplan einschließlich seiner Begründung und einer VDI-Richtlinie im Rathaus während der üblichen Dienststunden eingesehen werden könne. Die Bebauungsplanurkunde enthielt einen solchen Hinweis nicht.
Der VGH Mannheim hat den Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen den Änderungsbebauungsplan abgelehnt. Die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses des Änderungsbebauungsplans sei ordnungsgemäß erfolgt. Auch die Wahl des beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB sei nicht zu beanstanden. Die Antragsteller haben gegen die Entscheidung des VGH Mannheim Revision eingelegt.
II. Entscheidung des BVerwG
Das BVerwG hat den Änderungsbebauungsplan der Antragsgegnerin für unwirksam erklärt. Der Änderungsbebauungsplan leide an einem gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlichen Fehler, der zur Unwirksamkeit des Änderungsbebauungsplans führe.
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB könne im beschleunigten Verfahren ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung aufgestellt werden. Der Änderungsbebauungsplan habe aber keine Maßnahme der Innenentwicklung zum Gegenstand. Zwar sei das Plangebiet seit der Überplanung im Jahr 1983 rechtlich nicht mehr dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzurechnen. Maßgeblich für die Abgrenzung der Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung i.R.d. § 13a BauGB seien aber die tatsächlichen Verhältnisse im Geltungsbereich des Bebauungsplans und nicht der planungsrechtliche Status einer Fläche. Danach stehe der Geltungsbereich des Änderungsbebauungsplans räumlich nicht für einen Bebauungsplan der Innenentwicklung zur Verfügung. Denn die überplante Fläche sei (im Wesentlichen) unbebaut und könne bereits aufgrund ihrer Größe von 4,2 ha nicht als Teil der sich anschließenden Bebauung angesehen werden.
Der Änderungsbebauungsplan leide aufgrund der (fehlerhaften) Wahl des beschleunigten Verfahrens an einem beachtlichen Fehler. Denn die Antragsgegnerin habe es unterlassen, den gemäß § 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB erforderlichen Umweltbericht zu erstellen. Dieser Fehler sei auch beachtlich gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB und von den Antragstellern innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gerügt worden. Dies führe zur Gesamtunwirksamkeit des Änderungsbebauungsplans.


C.
Kontext der Entscheidung
Das beschleunigte Verfahren gemäß § 13a BauGB bietet gegenüber dem herkömmlichen Bebauungsplanverfahren im Wesentlichen folgende Verfahrenserleichterungen.
Die Gemeinde kann im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB von der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden und Träger öffentlicher Belange absehen. Im beschleunigten Verfahren wird gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB von der Umweltprüfung gemäß § 2 Abs. 4 BauGB und von einem Umweltbericht gemäß § 2a BauGB abgesehen. Damit geht einher, dass im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Bekanntmachung der Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 2 BauGB von der Angabe, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, abgesehen wird.
§ 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB ermöglicht der Gemeinde außerdem, einen Bebauungsplan der Innenentwicklung aufzustellen, der von Darstellungen des Flächennutzungsplans abweicht, bevor der Flächennutzungsplan geändert oder ergänzt ist. Schließlich ist bei Festsetzung einer Grundfläche von weniger als 20.000 m² im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 4 BauGB ein Ausgleich nach der städtebaulichen Eingriffsregelung gemäß § 1a Abs. 3 BauGB nicht erforderlich.
Entscheidet sich die Gemeinde vor dem Hintergrund dieser Verfahrenserleichterungen dafür, das beschleunigte Verfahren gemäß § 13a BauGB anzuwenden und in relevanten Verfahrensschritten vom Regelverfahren abzuweichen, muss sie die Öffentlichkeit darüber (besonders) informieren. Deshalb ist gemäß § 13a Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB ortsüblich bekanntzumachen, dass der Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren ohne Durchführung einer Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB aufgestellt werden soll. Gemäß § 13a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist außerdem bekanntzumachen, wo sich die Öffentlichkeit über die allgemeinen Ziele und Zwecke sowie die wesentlichen Auswirkungen der Planung unterrichten kann und dass sich die Öffentlichkeit innerhalb einer bestimmten Frist zur Planung äußern kann, wenn keine frühzeitige Unterrichtung und Erörterung gemäß § 3 Abs. 1 BauGB stattfindet.


D.
Auswirkungen für die Praxis
In der Entscheidung vom 25.06.2020 klärt das BVerwG eine bislang obergerichtlich umstrittene Frage zur Auslegung des in § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB geregelten Tatbestandsmerkmals der Innenentwicklung.
Das BVerwG hat bereits im Urt. v. 04.11.2015 entschieden, dass das Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens räumlich begrenzt. Im beschleunigten Verfahren dürfen nur Flächen überplant werden, die im Siedlungsbereich liegen. Die überplante Fläche muss von einem Siedlungsbereich mit dem Gewicht eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils umschlossen werden und der Siedlungsbereich darf nicht in den Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB hinein erweitert werden. Denn mit den in § 13a BauGB geregelten Verfahrenserleichterungen soll ein Anreiz dafür gesetzt werden, dass die Gemeinden von einer Neuinanspruchnahme von Flächen durch Überplanung und Zersiedelung des Außenbereichs absehen und darauf verzichten, den äußeren Umgriff vorhandener Siedlungsbereiche in den Außenbereich hinein zu erweitern (BVerwG, Urt. v. 04.11.2015 - 4 CN 9/14 Rn. 23 und 24).
In der Entscheidung vom 25.06.2020 hat das BVerwG den Begriff und die Reichweite des Siedlungsbereichs präzisiert. Das BVerwG hat klargestellt, dass für die Frage, ob eine Fläche im Siedlungsbereich liegt, nicht (alleine) maßgeblich ist, ob diese Fläche mit einem Bebauungsplan überplant ist und deshalb (förmlich) nicht mehr dem Außenbereich i.S.d. § 35 BauGB zuzurechnen ist, weil die Grenzen des Siedlungsbereichs nicht durch Planung bestimmt werden. Maßgeblich sind die tatsächlichen Verhältnisse der baulichen Nutzung dieser Fläche. Denn § 13a BauGB soll eine Innenentwicklung auf Flächen privilegieren, die bereits baulich in Anspruch genommen wurden und die deshalb ihre bodenrechtliche Schutzwürdigkeit durch die mit dieser Nutzung einhergehende Versiegelung (jedenfalls teilweise) schon verloren haben (BVerwG, Urt. v. 25.06.2020 - 4 CN 5/18 Rn. 28; ebenso OVG Lüneburg, Urt. v. 14.05.2019 - 1 KN 14/17 Rn. 33 und VGH Kassel, Urt. v. 27.10.2016 - 4 C 1869/15.N Rn. 28; a.A. mit ausführlicher Begründung VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.1018 - 3 S 1523/16 Rn. 110 ff.).
Zu der sich anschließenden Frage, wann eine Fläche in diesem Sinne baulich genutzt ist, hat das BVerwG in einer weiteren Entscheidung zuletzt klargestellt, dass eine bauliche Nutzung auch (noch) vorliegen kann, wenn die Fläche von aufstehender Bebauung beräumt oder oberflächlich entsiegelt wurde. Solange die Fläche aufgrund unterirdisch verbliebener Gebäudereste, sonstiger Versiegelungen oder nachhaltiger Veränderungen der Bodenstruktur einer natürlichen Vegetationsentwicklung nicht oder nur sehr eingeschränkt zur Verfügung steht, kann (auch) eine ehemalige bauliche Inanspruchnahme fortwirken und eine Fläche deshalb dem Siedlungsbereich zuzurechnen sein (BVerwG, Urt. v. 27.08.2020 - 4 CN 4/19 Rn. 20 m. Anm. Külpmann, jurisPR-BVerwG 25/2020 Anm. 4).
Das BVerwG hat in der Entscheidung vom 25.06.2020 den räumlichen Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens gemäß § 13a BauGB damit nochmals präzisiert. Die Gemeinden müssen sich aber darüber im Klaren sein, dass das Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung über die Eingrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs des § 13a BauGB hinaus eine weitere Frage aufwirft, die obergerichtlich ebenfalls umstritten ist und zu der sich das BVerwG – soweit ersichtlich – bislang noch nicht geäußert hat.
Nach Auffassung des VGH Mannheim begrenzt das Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens gemäß § 13a BauGB nicht nur räumlich, sondern auch inhaltlich. Ein Bebauungsplan der Innenentwicklung muss nach Auffassung des VGH Mannheim nach seinem Ziel und Inhalt der Entwicklung einer Fläche dienen. Es genüge nicht, dass das Plangebiet räumlich für das beschleunigte Verfahren gemäß § 13a BauGB zur Verfügung stehe. Der Bebauungsplan der Innenentwicklung müsse auch nach dem Gegenstand und dem Inhalt seiner Festsetzungen der Ausweitung der Siedlungstätigkeit in den Außenbereich entgegenwirken. Deshalb fielen insbesondere Bebauungspläne, die den bereits vorhandenen baulichen Bestand (nur) festschrieben oder die bauliche Nutzung bestimmter Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs (teilweise) ausschlössen, nicht in den Anwendungsbereich von § 13a BauGB (VGH Mannheim, Urt. v. 07.05.2018 - 3 S 2041/17 Rn. 32 ff.; in diesem Sinne auch VGH München, Urt. v. 18.10.2016 - 15 N 15.2613 Rn. 10 ff.).
Diese (strenge) Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Innenentwicklung lehnen andere Oberverwaltungsgerichte ab. Nach der Gesetzesbegründung könnten Bebauungspläne der Innenentwicklung auch der Erhaltung vorhandener Ortsteile dienen; gerade in solchen Fällen sei es gerechtfertigt, auf die im Regelverfahren gebotene förmliche Umweltprüfung zu verzichten, weil bei bestandserhaltenden Bebauungsplänen in aller Regel nicht mit zusätzlichen Umweltauswirkungen zu rechnen sei. Wollte man Überplanungen von Innerortslagen, die eher auf die Bewahrung als auf eine Veränderung der vorhandenen Situation abzielten, vom Anwendungsbereich des § 13a BauGB ausnehmen, würden diese Bebauungspläne ohne rechtfertigenden Grund einer strengeren Prüfung von Umweltbelangen unterworfen als Bebauungspläne, die der Ausweitung der Siedlungstätigkeit dienten, obwohl diese Bebauungspläne regelmäßig stärkere Umweltauswirkungen zur Folge hätten (OVG Koblenz, Urt. v. 29.07.2020 - 8 C 11423/19.OVG Rn. 29 ff.; ebenso OVG Koblenz, Urt. v. 24.06.2020 - 8 C 11632/19 Rn. 28 ff. und OVG Lüneburg, Urt. v. 14.05.2019 - 1 KN 14/17 Rn. 41; in diesem Sinne auch OVG Münster, Urt. v. 30.09.2014 - 2 D 89/13.NE Rn. 37).
Auch diese (offene) Frage zu Gegenstand und Inhalt eines Bebauungsplans der Innenentwicklung müssen die Gemeinden im Blick behalten. Denn wenn die Gemeinde den tatbestandlichen Anwendungsbereich des § 13a BauGB – auch in dieser Hinsicht – verkennt und von der Umweltprüfung und der Erstellung eines Umweltberichts gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB absieht, führt dies zu einem gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlichen Fehler mit der Folge der Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.06.2020 - 4 CN 5/18 Rn. 34).


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Das BVerwG hat im Urt. v. 25.06.2020 eine weitere sehr praxisrelevante Frage entschieden: Gemäß § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB tritt ein Bebauungsplan mit der (ortsüblichen) Bekanntmachung i.S.d. § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB in Kraft. In der Bekanntmachung ist gemäß § 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan eingesehen werden kann. Wird in einer Festsetzung des Bebauungsplans auf nicht öffentlich zugängliche technische Vorschriften (insbesondere DIN-Vorschriften oder VDI-Richtlinien) verwiesen und folgt erst aus diesen Vorschriften, unter welchen Voraussetzungen ein Bauvorhaben im Geltungsbereich des Bebauungsplans planungsrechtlich zulässig ist, muss die Gemeinde sicherstellen, dass sich die Planbetroffenen auch vom Inhalt dieser technischen Vorschriften verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis verschaffen können. Das setzt voraus, dass die Gemeinde die in Bezug genommenen technischen Vorschriften bei der Verwaltungsstelle, bei der der Bebauungsplan eingesehen werden kann, ebenfalls zur Einsicht bereithält (BVerwG, Urt. v. 29.07.2010 - 4 BN 21/10 Rn. 13). Das alleine genügt aber nicht. Die Gemeinde muss die Öffentlichkeit (auch) über die Einsehbarkeit der technischen Vorschriften informieren. Diese Anforderung ist jedenfalls dann erfüllt, wenn in der Bebauungsplanurkunde auf die Einsehbarkeit der technischen Vorschriften hingewiesen wird (BVerwG, Urt. v. 18.08.2016 - 4 BN 24/16 Rn. 7). Das BVerwG hat in der Entscheidung vom 25.06.2020 klargestellt, dass ein entsprechender Hinweis in der ortsüblichen Bekanntmachung gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB dafür ebenfalls genügt, weil dieser Hinweis in gleicher Weise geeignet ist, die Planbetroffenen über die Möglichkeit und den Ort der Einsicht in die technischen Vorschriften zu informieren (BVerwG, Urt. v. 25.06.2020 - 4 CN 5/18 Rn. 38).




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