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Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 15.10.2020 - 7 A 9/19
Autoren:Dr. Martin Spieler, RA,
Wolfgang Kalz, RA
Erscheinungsdatum:08.04.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 18a AEG 1994, § 6 UVPG, § 73 VwVfG, § 9 UVPG, § 4 UmwRG, § 46 VwVfG, BJNR187400993BJNE000902123, Art 14 GG, § 19 UVPG, § 1 BSWAG, § 18 AEG 1994, § 1 FStrAusbauG, § 18g AEG 1994
Fundstelle:jurisPR-UmwR 4/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Spieler/Kalz, jurisPR-UmwR 4/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Planungsrechtliche Voraussetzungen des Ausbaus einer Eisenbahnstrecke in einem Stadtgebiet (Abschnitt Wilhelmshaven - Oldenburg)



Leitsätze

1. Die einem Schienenwegevorhaben zugrunde gelegte Verkehrsprognose und die Ermittlung einer plangegebenen Vorbelastung gehören regelmäßig zu den entscheidungserheblichen Berichten und Empfehlungen i.S.v. § 9 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 UVPG 2010 (im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 15. Februar 2018 - 9 C 1/17 - BVerwGE 161, 180 Rn. 30).
2. Das fachplanerische Abwägungsgebot fordert bei der Planfeststellung eines im Bedarfsplan (Anlage zu § 1 BSWAG) als Ausbauvorhaben ausgewiesenen Schienenwegevorhabens auch solche planerischen Alternativen in die Alternativenprüfung einzubeziehen, die als Streckenneubau zu qualifizieren wären.
3. Über den Bereich der Bewältigung des Verkehrslärms hinaus bewirkt § 18g Satz 2 AEG keine Verschiebung des für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblichen Zeitpunkts.



A.
Problemstellung
Das BVerwG bestätigt in seinem Urteil, dass der Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahnbundesamtes vom 05.07.2019 die sich in dem etwa 9 km langen Planfeststellungsabschnitt I der Eisenbahnstrecke Oldenburg - Wilhelmshaven stellenden zahlreichen Probleme im Ergebnis sachgerecht löst.
Die Alternative einer östlichen Umfahrung des Stadtgebiets wird verworfen. Deren Vorzugswürdigkeit war die Hauptkritik der Kläger wie auch der Stadt Oldenburg, deren Klage mit parallelem Urteil 7 A 10/19 abgewiesen wurde.
Die im Urteil entschiedene Frage der Reichweite der Bindungswirkung der Kürzel „ABS“ (= Ausbaustrecke) und „NBS“ (= Neubaustrecke) im Bedarfsplan für die Bundesschienenwege (Anl. 1 zu § 1 Abs. 1 BSWAG) nach § 1 Abs. 2 BSWAG bildet den Schwerpunkt dieser Besprechung, weil sie in der Praxis bisher bestehende Unsicherheiten bei der Alternativenprüfung weitgehend beseitigt. Daneben verdienen auch die in den beiden weiteren Leitsätzen formulierten Feststellungen, auf die eingegangen wird, besondere Beachtung.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Vorhaben und Rügen der Kläger
Bis auf eine Umweltvereinigung waren die Kläger dieses Verfahrens Streckenanlieger und auf ihren Wohngrundstücken eigentumsbetroffen. Im Vorfeld hatte es mehr als 8.600 Einwendungen gegeben.
Die beigeladene DB Netz AG plant die Ertüchtigung der Bahnstrecke 1522 insbesondere durch (Wieder-)Herstellung der durchgängigen Zweigleisigkeit, Anhebung der Streckenhöchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf 120 km/h, Erhöhung der Radsatzlast auf 23,5 t sowie die Elektrifizierung der Strecke. Dieses Vorhaben soll eine leistungsfähige Hinterlandanbindung für den tideunabhängigen Tiefwasserhafen „Jade-Weser-Port" in Wilhelmshaven schaffen. Der Planfeststellungsabschnitt I durchquert vom Hauptbahnhof Oldenburg kommend zunächst das Stadtgebiet und endet nach der Gemeindegrenze kurz vor der Überführung der Autobahn A 29. Das Vorhaben hat in diesem Abschnitt im Wesentlichen die Elektrifizierung der Strecke, die Errichtung von Lärmschutzwänden und den Ersatz eines höhengleichen Bahnübergangs durch eine Eisenbahnüberführung zum Gegenstand.
Der Antrag auf Planfeststellung war am 03.06.2013 eingegangen. Die Planunterlagen lagen vom 21.02. bis 20.03.2014 und erneut vom 02.03. bis 03.04.2017 aus. Der Planfeststellungsbeschluss wurde durch Auslegung im September 2019 öffentlich bekanntgemacht.
Die Kläger haben Klage beim erstinstanzlich zuständigen BVerwG erhoben und Verfahrensfehler sowie materielle Fehler des Planfeststellungsbeschlusses gerügt. Insbesondere haben sie geltend gemacht:
Die Antragsstellung durch die Beigeladene sei lückenhaft und überhastet erfolgt, um noch von Übergangsvorschriften zu profitieren. Die Öffentlichkeitsbeteiligung sei nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Denn die Beklagte habe ihre Entscheidung mit einer Reihe von Dokumenten begründet, die nicht Gegenstand der öffentlichen Auslegung und Erörterung gewesen seien. Dies betreffe die Verkehrsprognose 2025, die behördlichen Genehmigungen zum Bau und zur wesentlichen Änderung der bestehenden Strecke, eine Darstellung und Begründung der plangegebenen Vorbelastung sowie vor allem eine Darstellung und Erörterung möglicher Alternativen. Die von der Beklagten diesbezüglich vorgenommene nur rudimentäre Abwägung sei nicht ernstlich erfolgt. Die Versagung einer Umfahrung, zumindest aber die fehlende ernsthafte Erwägung, sei willkürlich. Zu Unrecht sei die Beklagte von einer gesetzlichen Pflicht lediglich zum Ausbau der vorhandenen Eisenbahnstrecke ausgegangen.
Die angefochtene Entscheidung weise zudem gravierende Fehler in der Bewertung der Umweltbelange und der Bewältigung möglicher Havarien insbesondere bei Gefahrguttransporten auf.
II. Keine Verfahrensfehler
Das BVerwG hat die Klage mit allen Anträgen abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Planfeststellungsantrag sei ordnungsgemäß zur Prüfung und Entscheidung gestellt worden. Die nach § 18a AEG i.V.m. § 73 Abs. 2 VwVfG gebotene Auslegung habe sich auf die Unterlagen beschränken dürfen, derer der Einzelne bedürfe, um als Laie den Grad seiner Beeinträchtigung abschätzen und sich das Interesse, Einwendungen zu erheben, bewusst machen zu können (BVerwG, Urt. v. 03.03.2011 - 9 A 8/10 Rn. 19; v. 02.07.2020 - 9 A 19/19 Rn. 18). Welche Unterlagen hierzu gehörten, beurteile sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalles. Sie seien grundsätzlich dann auszulegen, wenn sich erst aus ihnen abwägungserhebliche Auswirkungen auf die Belange potenziell Betroffener oder anerkannter Vereinigungen ergäben; ergänze eine Unterlage dagegen nur ausgelegte Planunterlagen, müsse sie nicht mit ausgelegt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.04.2019 - 4 A 1/18 Rn. 16).
Handele es sich – wie hier – um ein Vorhaben, für das die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe, ergäben sich allerdings weitere Anforderungen aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG). Nach § 9 Abs. 1b Satz 1 UVPG in der im gegebenen Fall noch anzuwendenden Fassung vom 24.02.2010 (BGBl I, 94) seien die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens (Unterlagen nach § 6 UVPG 2010) und diejenigen „entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen (...), die der zuständigen Behörde zum Zeitpunkt des Beginns des Beteiligungsverfahrens vorgelegen haben", zur Einsicht für die Öffentlichkeit auszulegen. Danach müssten die neben den Unterlagen der UVP-Prüfung „wichtigsten Berichte und Empfehlungen" zugänglich gemacht werden (BVerwG, Urt. v. 15.02.2018 - 9 C 1/17 Rn. 31 unter Hinweis auf BT-Drs. 16/2933, S. 2). Dem entspreche heute wortgleich § 19 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 UVPG 2017. Vor diesem Hintergrund könne es allerdings an der Entscheidungserheblichkeit i.S.d. § 9 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 UVPG 2010 fehlen, wenn bestimmte Unterlagen lediglich Detailfragen beträfen oder auf sie in anderen – ihrerseits ausgelegten – Unterlagen Bezug genommen werde.
Danach hätten vorliegend auch die Verkehrsprognose 2025 und Angaben über die plangegebene Vorbelastung ausgelegt werden müssen. Die Verkehrsprognose gehöre regelmäßig zu den auszulegenden Unterlagen i.S.v. § 73 VwVfG bzw. den entscheidungserheblichen Berichten und Empfehlungen, die von § 9 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 UVPG 2010 erfasst würden. Der Senat schließe sich insoweit der auf Straßenbauvorhaben bezogenen Rechtsprechung des 9. Senats des BVerwG an (Urt. v. 15.02.2018 - 9 C 1/17 Rn. 30). Die dort maßgebliche Erwägung, wonach die Verkehrsprognose die voraussichtliche Verkehrsstärke auf dem Verkehrsweg ermittle und damit nicht nur Basis für dessen Dimensionierung sei, sondern auch die Daten für die Lärmprognose und das gesamte darauf aufbauende Lärmschutzkonzept liefere, gelte im Grundsatz auch für Schienenwege. Einer Auslegung der Verkehrsprognose selbst bedürfe es lediglich dann nicht, wenn die Ermittlung der Verkehrszahlen im ausgelegten Erläuterungsbericht hinreichend nachvollziehbar dargestellt seien (BVerwG, Urt. v. 15.02.2018 - 9 C 1/17 Rn. 31). Letzteres sei vorliegend jedoch nicht der Fall. Im Erläuterungsbericht werde zwar die gegenwärtige Streckenbelegung mitgeteilt, und in gleicher Weise würden auch Angaben über die für das Jahr 2025 prognostizierten Zugzahlen gemacht. Hieraus ließe sich für die Öffentlichkeit zwar erkennen, welches Zugaufkommen die Beigeladene erwarte, und dass dieses nach dem damaligen Erkenntnisstand bei den Güterzügen deutlich über dem Ist-Zustand liegen werde. Es fehle aber an Angaben darüber, auf welcher Grundlage die Prognose erstellt worden sei.
Auch die Ermittlung der plangegebenen Vorbelastung (BVerwG, Urt. v. 21.11.2013 - 7 A 28/12 Rn. 45) der von einem (Ausbau-)Vorhaben betroffenen Bestandsstrecke gehöre regelmäßig zu den auszulegenden Unterlagen. Ohne Kenntnis der plangegebenen Vorbelastung lasse sich für potenziell Betroffene und anerkannte Vereinigungen nicht verlässlich einschätzen, ob ein geplantes Eisenbahnvorhaben gegenüber der – hinzunehmenden – Vorbelastung der betreffenden Strecke zur Steigerung von Umweltauswirkungen führen könne und in welchem Umfang ihre Belange oder satzungsgemäßen Interessen infolgedessen betroffen werden könnten. Hierzu bedürfe es der Nennung und Erläuterung der ermittelten plangegebenen Vorbelastung in den ausgelegten Unterlagen. Daran fehle es hier. Im Erläuterungsbericht seien die derzeitige und die prognostizierte Streckenbelegung wiedergegeben, nicht aber die deutlich über der Ist-Situation liegende plangegebene Vorbelastung von 44 Personen- und 50 Güterzügen.
Die Verkehrsprognose 2030 habe dagegen nicht ausgelegt werden müssen, weil diese erst nach Abschluss der öffentlichen Auslegung bekanntgemacht worden sei. Für Informationen, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens von Bedeutung sein könnten, die der zuständigen Behörde aber erst nach Beginn des Beteiligungsverfahrens zugänglich gewesen seien, werde der Zugang der Öffentlichkeit nach den Bestimmungen über den Zugang zu Umweltinformationen gewährleistet; auch eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung sei dadurch nicht veranlasst gewesen.
Verfahrensfehler seien auch bei der erfolgten Auslegung ergänzender Unterlagen der Vorhabenträgerin zur näheren Darstellung und Erörterung planerischer Alternativen nicht ersichtlich. Für die im Zuge der öffentlichen Auslegung des Plans zu erzielende Anstoßwirkung seien die im ausgelegten Erläuterungsbericht enthaltenen Darlegungen und zeichnerischen Darstellungen zur Alternativenprüfung ausreichend gewesen. Insbesondere die von der Stadt Oldenburg bevorzugte Bahnumfahrung ihres zusammenhängenden Siedlungsgebietes werde darin mit Blick auf deren eisenbahnbetriebliche Auswirkungen, die Kosten, verschiedene Umweltschutzgüter sowie die bei einer Neutrassierung erforderlichen umfangreichen Eigentumseingriffe untersucht und bewertet.
Die unterbliebene Auslegung der Verkehrsprognose 2025 und der Vorbelastung stellten aber keine absoluten, sondern lediglich relative Fehler i.S.v. § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG dar. Ein solcher Verfahrensfehler sei nach § 46 VwVfG unbeachtlich, wenn offensichtlich sei, dass er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst habe.
So liege es hier. Aufgrund der umfangreichen Einwendungen und der umfänglichen Befassung auch der Lokalpolitik mit dem planfestgestellten Vorhaben – gerade auch mit den Fragen der Verkehrsbelastung auf der Bestandsstrecke und der zu erwartenden Mehrbelastung durch den Streckenausbau – könne festgestellt werden, dass die Defizite bei der Öffentlichkeitsbeteiligung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hätten. Es erscheine ausgeschlossen, dass es noch Betroffenheiten gebe, die zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätten führen können.
III. Planrechtfertigung und Belange des Lärmschutzes
Die Planrechtfertigung sei mit der Aufnahme in den Bedarfsplan nach § 1 Abs. 2 BSWAG ohne weiteres gegeben. Die Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses stünden auch mit dem Naturschutzrecht in Einklang. Das gelte in gleicher Weise für die Anforderungen des Wasser- sowie des Brand- und Katastrophenschutzes.
Die Behörde habe der Bewältigung des vom planfestgestellten Schienenwegausbau ausgehenden Verkehrslärms auch zu Recht die Verkehrsprognose 2025 und nicht die im Zeitpunkt der Planfeststellung aktuellere Verkehrsprognose 2030 zugrunde gelegt. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses sei zwar grundsätzlich die Sach- und Rechtslage bei dessen Erlass (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.2017 - 7 A 2/15 Rn. 21 m.w.N.), so dass die in diesem Zeitpunkt vorliegende Prognose zu verwenden sei.
Ein abweichender Zeitpunkt gelte aber hinsichtlich der Bewältigung des von dem Schienenweg ausgehenden Verkehrslärms. Der durch Gesetz v. 29.11. 2018 (BGBI I, 2237) mit Wirkung vom 07.12.2018 in das AEG eingefügte und daher auf den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten anzuwendende § 18g Satz 2 AEG bestimme, dass hinsichtlich des zu erwartenden Verkehrslärms das Planfeststellungsverfahren mit der zum Zeitpunkt der Einreichung des Plans prognostizierten Verkehrsentwicklung zu Ende zu führen sei, wenn die Auslegung des Plans öffentlich bekannt gemacht worden sei und sich der Beurteilungspegel aufgrund von zwischenzeitlichen Änderungen der Verkehrsentwicklung weder um mindestens 3 dB(A) noch auf mindestens 70 dB(A) am Tage oder mindestens 60 dB(A) in der Nacht erhöhe. Mit dieser Neuregelung wolle der Gesetzgeber für bereits laufende Planfeststellungsverfahren, deren Plan öffentlich bekannt gemacht worden sei, Rechtssicherheit im Hinblick auf die für die Schallschutzgutachten maßgebenden prognostizierten Zugzahlen erlangen. Über den Bereich der Bewältigung des Verkehrslärms hinaus bewirke § 18g Satz 2 AEG dagegen keine Verschiebung des für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblichen Zeitpunkts. Die Bestimmung treffe eine Sonderregelung nur insoweit, als die Verkehrsprognose für die Berechnung des zu gewährleistenden Lärmschutzes maßgeblich sei. Das habe zur Folge, dass es im Übrigen, etwa bei der Prüfung der naturschutzrechtlichen Auswirkungen eines Schienenweges oder der Abwägung der Belange, bei dem allgemeinen Grundsatz bleibe. Hiervon sei auch die Planfeststellungsbehörde ausgegangen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18g Satz 2 AEG seien vorliegend erfüllt. Im Hinblick auf die deutliche Abnahme der bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses im Zuge der Verkehrsprognose 2030 gegenüber der Verkehrsprognose 2025 erwarteten Verkehrsentwicklung sei sogar von einer Reduzierung der Beurteilungspegel auszugehen. Auf diesen Fall sei § 18g Satz 2 AEG nach seinem insoweit eindeutigen Wortlaut ebenfalls anwendbar.
Die Planfeststellungsbehörde habe auch die nach der Übergangsregelung zu treffende Fassung der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) und ihrer Anlage Schall 03 samt „Schienenbonus“ angewendet, gegen deren normative Gültigkeit die von den Klägern geäußerten Bedenken, die insoweit von falschen Maßstäben ausgingen, nicht durchgriffen. Entsprechendes gelte auf der Grundlage der plangegebenen Vorbelastung für das angewandte Schall- und Erschütterungsschutzkonzept, das die Kläger entweder nicht substantiiert oder mit fehlerhaften Behauptungen angegriffen hätten.
Auch die in der Bauphase auftretenden Lärm- und Erschütterungsbelastungen würden von der Planfeststellung ohne Rechtsfehler zulasten der Anwohner bewältigt. Hinsichtlich dieser Belastungen sei die Beigeladene insbesondere nicht verpflichtet gewesen, der Planfeststellungsbehörde schon mit den Planunterlagen ein detailliertes Baugutachten oder einen konkreten Bauablaufplan vorzulegen. Ein Baulärm- oder Bauimmissionsgutachten setze vielmehr eine Ausführungsplanung voraus, die ein Vorhabenträger ohne gesicherte Rechtsposition, die er erst mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erlange, grundsätzlich nicht erstellen müsse.
IV. Abwägung und Alternativenprüfung
Der Planfeststellungsbeschluss leide auch nicht an Mängeln der fachplanerischen Abwägung. Insbesondere liege ein Abwägungsausfall wegen des Unterlassens einer Alternativenprüfung nicht vor. Zwar könnten die Kläger zu Recht darauf verweisen, dass der Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich der Reichweite der Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung (§ 1 Abs. 2 BSWAG) unzutreffende rechtliche Annahmen zugrunde lege. Dies führe jedoch zu keinem Abwägungsausfall, weil die Planfeststellungsbehörde jedenfalls hilfsweise eine ausreichende Alternativenprüfung durchgeführt habe.
Der Planfeststellungsbeschluss gehe im Anschluss an eine Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach mit der Festschreibung eines Vorhabens im gesetzlichen Bedarfsplan als Ausbaustrecke nur eine Streckenalternative in Betracht komme, die als Ausbau der vorhandenen Strecke angesehen werden könne (BVerwG, Beschl. v. 02.08.1994 - 7 VR 3/94 Rn. 19), davon aus, dass wegen der Listung der Bahnstrecke „Oldenburg - Wilhelmshaven/Langwedel – Uelzen“ als Ausbaustrecke („ABS“) im Bedarfsplan (Abschnitt 1 lfd. Nr. 28 der Anlage zu § 1 BSWAG), eine großräumige Umfahrung von Oldenburg schon deswegen nicht in Betracht komme, weil ein solches Projekt keinen Streckenausbau mehr darstellte und mithin der gesetzlichen Vorgabe zuwiderliefe. Diese Auffassung gehe aber fehl.
Denn unabhängig davon, dass es im Einzelfall ohnehin nicht immer einfach sei, Streckenneubau und Streckenausbau voneinander abzugrenzen, fordere das fachplanerische Abwägungsgebot bei der Planfeststellung eines im Bedarfsplan als Ausbauvorhaben ausgewiesenen Vorhabens, auch solche planerischen Alternativen in die Prüfung einzubeziehen, die als Streckenneubau zu qualifizieren wären. Die Ausweisung einer Strecke als Ausbaustrecke im Bedarfsplan rechtfertige keine Verkürzung der Alternativenprüfung. Mit den Festsetzungen werde gemäß § 1 Abs. 2 BSWAG der verkehrliche Bedarf für die bezeichneten Verbindungen für ein nachfolgendes Planfeststellungsverfahren verbindlich festgestellt (BT-Drs. 18/9524, S. 22). Mithin habe der Gesetzgeber darüber entschieden, ob ein als Neubau- oder als Ausbauvorhaben beschriebenes Projekt planerisch weiter zu verfolgen sei (BT-Drs. 15/1656, S. 12). Im Rahmen der Planfeststellung habe dies – stelle sich die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht im Ausnahmefall als evident unsachlich dar (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 06.11.2013 - 9 A 14/12 Rn. 25) – zur Konsequenz, dass die Planrechtfertigung für ein entsprechendes Neubau- bzw. Ausbauvorhaben gegeben sei. Demgegenüber könne der Bedarfsplan Entscheidungen auf den der Generalplanungsebene nachfolgenden Planungsstufen – namentlich der Planfeststellung durch die zuständige Planfeststellungsbehörde – darüber, wie ein Projekt konkret realisiert werden solle, nicht vorwegnehmen (BT-Drs. 15/1656, S. 12 f.). Der Planungsträger sei durch den Bedarfsplan deshalb nicht gehindert, statt des Ausbaus einer Bestandsstrecke eine Neubaustrecke als Trassenalternative zu erwägen (so zum Fernstraßenbau BVerwG, Beschl. v. 05.11.2002 - 9 VR 14/02 Rn. 10). Auch könne eine unter verkehrlichen Gesichtspunkten optimale oder vorzugswürdige Trasse an entgegenstehenden öffentlichen Belangen, etwa solchen des Naturschutzes, oder entgegenstehenden privaten Belangen, etwa wesentlich schwerwiegenderen Eingriffen in privates Eigentum, scheitern. In diesem Sinn habe auch das BVerfG entschieden, dass die Festlegungen im Bedarfsplan nicht auch für die konkrete Linienbestimmung und Trassierung oder für die Abwägung als verbindlich angesehen werden könnten (vgl. zu einer Eisenbahn-Ausbaustrecke BVerfG, Kammerbeschl. v. 19.07.1995 - 2 BvR 2397/94 und zu einer Eisenbahn-Neubaustrecke Kammerbeschl. v. 08.06.1998 - 1 BvR 650/97).
Die Planfeststellungsbehörde habe die danach erforderliche fachplanerische Alternativenprüfung aber hilfsweise durchgeführt. Diese Prüfung weise keine Mängel auf. Sie habe die von den Klägern bevorzugte Umgehungsvariante ohne Rechtsverstoß bereits im Rahmen einer Grobprüfung ausgeschieden.
Das habe geschehen dürften, weil sie nicht verpflichtet gewesen sei, die Variantenprüfung bis zuletzt offenzuhalten und alle von ihr zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen oder von dritter Seite vorgeschlagenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend zu untersuchen. Sie habe den Sachverhalt nur so weit zu klären brauchen, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich gewesen sei. Alternativen, die ihr aufgrund einer Grobanalyse als weniger geeignet erschienen seien, habe sie schon in einem frühen Verfahrensstadium ausscheiden dürfen. Die ausweislich der Festsetzungen im Bedarfsplan erkennbare Bedarfsstruktur sei bei der Trassenwahl als gesetzgeberische Wertung in der planerischen Abwägung zu berücksichtigen (vgl. zum Fernstraßenbau BVerwG, Beschl. v. 05.11.2002 - 9 VR 14/02 Rn. 10).
Dem werde die durchgeführte Alternativenprüfung gerecht. Diese habe in zulässiger Weise an die Variantenuntersuchung der Vorhabenträgerin angeknüpft und, neben der Ostumfahrung des Stadtgebietes von Oldenburg, eine Reihe weiterer denkbarer Planungsvarianten – wie eine westliche Umfahrung oder eine Tunnellösung – mit einbezogen. Die Ergebnisse dieser Prüfung würden im Planfeststellungsbeschluss auch nachvollziehbar dargestellt. Die Planfeststellungsbehörde habe zur Begründung für das Ausscheiden insbesondere einer Ostumfahrung des Stadtgebietes entscheidungstragend darauf abstellen dürfen, dass der hierfür erforderliche Trassenneubau mit unverhältnismäßig starken und erstmaligen Eingriffen sowohl in privates, nach Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschütztes Eigentum als auch in Natur und Landschaft verbunden wäre, wohingegen der planfestgestellte Ausbau der Bestandsstrecke auf eine bereits langjährig eisenbahngeprägte Umgebung treffe. Vor diesem Hintergrund habe – auch wenn es nicht ferngelegen hätte, eine konkrete Kostenschätzung vorzunehmen – die Frage der Mehrkosten einer Ostumfahrung gegenüber der planfestgestellten Variante offengelassen werden dürfen. Dessen ungeachtet hätten auch die Kläger nicht grundlegend in Abrede gestellt, dass der für eine Umfahrung erforderliche Neubau mit höheren Kosten verbunden sein dürfte als der planfestgestellte Ausbau der Bestandsstrecke. Zur Quantifizierung der zu erwartenden Eingriffe in Eigentum sowie in Natur und Landschaft im Zuge der Errichtung einer Ostumfahrung habe die Beigeladene den Flächenbedarf auf 35 ha beziffert, ohne hierbei erforderliche weitere Flächen für naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen zu berücksichtigen. Das hohe Eingriffspotenzial einer Ostumfahrung und die Wertigkeit der von einer solchen Umfahrungstrasse betroffenen Naturräume zeigten sich auch ausweislich des Landschaftsrahmenplans der Stadt Oldenburg vom November 2016 (S. 631), der darlege, dass die Trasse mit einem erheblichen Eingriff in das Landschaftsschutzgebiet „Oldenburg-Rasteder Geestrand" verbunden wäre, dass Bereiche betroffen sein würden, die die Voraussetzungen zur Ausweisung als Naturschutzgebiet erfüllten (Donnerschweer Wiesen, Blankenburger Holz) und dass wertvolle Biotope und Gehölzbestände verlorengingen. Die Behörde habe ferner bei der Variantenprüfung auch die Vorteile einer Umfahrung des Stadtgebietes von Oldenburg nicht übersehen. Namentlich erkenne der Planfeststellungsbeschluss die auch von den Klägern besonders hervorgehobene Minderung der Schallimmissionen innerhalb des dicht besiedelten Stadtgebietes als bedeutendes, wenn auch im Ergebnis nicht durchschlagendes Argument zugunsten der Neuerrichtung einer Umgehungstrasse an. Auch weitere Gesichtspunkte, die zugunsten einer Umfahrungstrasse angeführt werden könnten, habe die Planfeststellungsbehörde gewürdigt und sich in zulässiger Weise den Erwägungen der Vorhabenträgerin in deren technischer Stellungnahme vom 11.10.2018 angeschlossen, ohne deswegen die Vorteile insgesamt für überwiegend zu halten. Dies betreffe etwa die geringeren Beeinträchtigungen des städtischen Straßenverkehrs, die Entlastung von Lärm und Erschütterungen und die Verringerung von Risiken bei Gefahrguttransporten.


C.
Kontext der Entscheidung
I. Auslegung der Antragsunterlagen
Was die vom 7. Senat nunmehr festgestellte Auslegungsbedürftigkeit auch der Verkehrsprognose bei der Öffentlichkeitsbeteiligung als regelmäßig „entscheidungserheblicher Bericht“ nach – aktuell – § 19 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 UVPG (2017) anbelangt, schließt er sich damit der Rechtsprechung des für Straßenplanung zuständigen 9. Senats (Verweis auf BVerwG, Urt. v. 15.02.2018 - 9 C 1/17 LS 1 und Rn. 30 f.) auch für das Schienenrecht an. Dazu gehören bei einem Ausbau grundsätzlich auch Angaben zur ermittelten plangegebenen Vorbelastung, wie bereits in einem vorangegangenen Urteil des Senats zu anderen Streckenabschnitten zum Ausdruck gebracht worden war (BVerwG, Urt. v. 21.11.2013 - 7 A 28/12 Rn. 45).
II. Bindungswirkung des Bedarfsplans
1. Die Klärung der Frage, welche Reichweite den Angaben „ABS“ und „NBS“ in der Anlage zu § 1 Abs. 1 (= Bedarfsplan) des Gesetzes über den Ausbau der Schienenwege des Bundes – Bundesschienenwegeausbaugesetz, BSWAG – (Plan i.d. aktuellen Fassung v. 23.12.2016, BGBl I, 3221) zukommt, war trotz einiger bereits vorliegender Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts dazu bislang nicht hinreichend klar.
Die streitgegenständliche Ausbaustrecke wird in der laufenden Nummer 28 mit „ABS“ aufgeführt, was nach den „Erläuterungen“ im Unterabschnitt 3 des Plans als „Ausbaustrecke“ definiert wird; „NBS“ bedeutet danach „Neubaustrecke“. Die Relevanz dieser Angaben wird angesichts des Umstands deutlich, dass nach § 1 Abs. 2 BSWAG „die Feststellung des Bedarfs im Bedarfsplan für die Planfeststellung nach § 18 AEG verbindlich“ ist.
Damit ist, wie auch in der Entscheidung festgestellt wird, zunächst einmal die generell erforderliche Planrechtfertigung vorgegeben, woran wegen der an der Gesetzeskraft teilnehmenden Anlage Verwaltung und Gerichte in aller Regel gebunden sind.
2. Die Frage war, ob diese Bindung weiter reicht und auch in Bezug auf den ebenfalls angegebenen „Ausbau“ (im Gegensatz zu einem Neubau) bestand. Auch wenn sich beides, wie das Gericht plausibel ausführt, nicht immer klar trennen lässt, lassen sich wesentliche Trennlinien durchaus erkennen. So wird ein Ausbau nicht immer überall auf demselben Schienenkörper oder jeder bisherigen Kurve folgend vorgenommen werden müssen, um seinen Charakter nicht zu verlieren. Eine Grenze liegt dort, wo die neue Strecke über eine längere Distanz nicht mehr an der bestehenden technischen Infrastruktur teilnimmt, sondern eine überwiegend neue benötigt, ferner etwa dort, wenn mit der abweichenden Linie ganz oder teilweise andere verkehrliche Zwecke verfolgt werden.
Im entschiedenen Fall sind die beigeladene DB Netz AG wie die Planfeststellungsbehörde von einer bindenden Wirkung auch des als Anordnung verstandenen „Ausbaus“ ausgegangen; die DB hat grundsätzlich nur insoweit einen Planungs- und Bauauftrag für sich gesehen.
Dem ist das BVerwG in seiner Entscheidung nun klar entgegengetreten, indem es in „ABS“ keine Entbindung von der Pflicht gesehen hat, alternativ auch Neubautrassen in den Blick zu nehmen (Urteil Rn. 105 f.). Der Planfeststellungsbeschluss hatte gleichwohl Bestand, weil die Behörde eine derartige Prüfung – mit negativem Ergebnis – noch hilfsweise vorgenommen hatte und das Gericht dies als ausreichend gebilligt hat.
3. In der bisherigen Rechtsprechung war das Thema, wie bereits ausgeführt, nicht abschließend geklärt. In seinem Beschl. v. 02.08.1994 - 7 VR 3/94 Rn. 19 zu einem ebenfalls eisenbahnrechtlichen Fall hatte das BVerwG es durchaus nicht nur in einer „Formulierung“, wie der 7. Senat es jetzt sagt (Rn. 105), zum Ausdruck gebracht, dass die Vorgabe „ABS“ die Planung keiner Neubaustrecke erlaube. Dort wurde vielmehr in längerem textlichen Zusammenhang ausgeführt, dass Antragsgegnerin und Beigeladene auch rechtlich gehindert gewesen wären, statt der vorgesehenen Ausbaustrecke eine Neubaustrecke zu planen; denn „spätestens mit der Festschreibung des Vorhabens als Ausbaustrecke <sei> nur noch eine Streckenalternative in Betracht gekommen, die als Ausbau der vorhandenen Strecke hätte angesehen werden können“. In einer fernstraßenrechtlichen Entscheidung hat der 4. Senat des BVerwG dann später bezweifelt, ob dem – vergleichbaren – Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen eine so weitreichende Wirkung zukomme (Urt. v. 12.12.1996 - 4 C 29/94 LS 3 und 4 sowie Rn. 47 f.). Darauf hat, worauf die Entscheidung ebenfalls verweist, der 9. Senat – gleichfalls in einer Straßensache – in seinem Beschl. v. 05.11.2002 - 9 VR 14/02 Rn. 10 Bezug genommen und weiter gehend festgestellt, dass der Planungsträger nicht gehindert sei, etwa statt des Ausbaus einer Bestandsstrecke eine Neubaustrecke als Trassenalternative zu erwägen und deswegen den Beschl. v. 02.08.1994 - 7 VR 3/94 als „überholt“ bezeichnet (Rn. 10). Dafür hatte er sich maßgeblich auf den Kammerbeschl. des BVerfG v. 19.07.1995 - 2 BvR 2397/94 bezogen, mit dem in einem BSWAG-Fall eine rechtliche Bindung wie nach § 1 Abs. 2 FStrAbG nur hinsichtlich des grundsätzlichen Bedarfs, nicht aber hinsichtlich der Linienbestimmung und Trassierung bestehe (OS. 2 u. Rn. 7). Nur in dieser Auslegung begegneten die Vorschriften, die mit dem Ausbau verbundenen Eingriffe im Einzelnen noch nicht in den Blick nehmen könnten, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Etwas undeutlicher wird dies wohl auch mit dem Kammerbeschl. des BVerfG v. 08.06.1998 - 1 BvR 650/97 in dessen Orientierungssatz 1a zum Ausdruck gebracht. Der 7. Senat bezieht sich in seiner jetzigen Entscheidung ferner auf die Gesetzesmaterialien, wonach die Entscheidung, wie ein Projekt letztlich konkret realisiert werden soll, durch die Bedarfsfeststellung nicht bereits vorweggenommen werden dürfe (vgl. BT-Drs. 15/1656, S. 12 f.).
4. Wenn, wovon nach dem Urteil jetzt auszugehen ist, der Planungsträger durch den Bedarfsplan nicht gehindert ist, statt des vom Bedarfsplan vorgesehenen Ausbaus einer Bestandsstrecke eine Neubaustrecke als Trassenalternative zu erwägen und dies bei der Alternativenprüfung sogar geboten ist, bleibt eine klare Antwort auf die Frage offen, welche Bedeutung den Zusätzen „ABS“ und „NBS“ im Bedarfsplan dann noch zukommt. Im Beschl. des BVerwG v. 05.11.2002 - 9 VR 14/02, auf den der 7. Senat Bezug nimmt, findet sich dazu die – etwas sibyllinische – Formulierung, dass damit lediglich „die erkennbare Bedarfsstruktur als gesetzgeberische Wertung in der planerischen Abwägung zu berücksichtigen“ sei (Rn. 10). Der erkennbare Bedarf wird vom Gesetzgeber im Plan aber nicht nur durch die Bezeichnung von Anfangs- und Endpunkt der Strecke zum Ausdruck gebracht, sondern auch durch die Bestimmung des Projektvolumens, ob also ein Aus- oder Umbau „reicht“ oder es zu einer gänzlich neuen Strecke kommen soll. Wenn es dann in der Beschlussbegründung weiter heißt, dass es „allerdings auch nicht zu beanstanden <sei>, wenn der Planungsträger sich beim Ausbau eines bereits vorhandenen Straßenzuges – wie hier – aus nachvollziehbaren Gründen gegen eine Neutrassierung ausspricht und auf dieser Grundlage entsprechende Planungsalternativen verwirft“, könnte man darin eine Einschränkung der Beliebigkeit bei der Alternativenprüfung und ein stärkeres Gewicht des jeweils im Gesetz aufgeführten Streckentyps bei der Abwägung sehen, das die Festsetzung der Streckentypen im Gesetz nicht völlig leerlaufen ließe. Dem müsste nicht entgegengehalten werden, dass der Gesetzgeber die nötige Feinsteuerung der Planung auch unter verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht leisten könne und mit der bereits gesetzlichen Vorgabe eine Verkürzung des Rechtsschutzes Drittbetroffener verbunden wäre. Denn wenn sich nach einer Umsetzung durch Planfeststellungsbeschluss bei einer gerichtlichen Prüfung herausstellen würde, dass etwa der gewählte Ausbau gesetzliche Verbote missachtet oder private Rechte unverhältnismäßig einschränkt, würde dies zur Aufhebung eines solchen Beschlusses führen; auch eine gesetzliche Bedarfsfeststellung kann sich nach Einzelfallprüfung als nicht ausführbar erweisen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.06.1995 - 4 C 4/94 Rn. 21).
III. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt
Der mit dem Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich v. 29.11.2018 (BGBl I, 2237) in das AEG eingefügte § 18g („Prognostizierte Verkehrsentwicklung“) – in das Fernstraßenrecht wurde eine entsprechende Bestimmung nicht aufgenommen – ist eine mit der Schienenbedarfsplanung verbundene Sondervorschrift (vgl. BT-Drs. 19/4459, S. 11, S. 41 f.). Deren Intention war es über die potenziell eintretende Verfahrensersparnis hinaus nicht, an den allgemein geltenden Grundsätzen zum maßgeblichen Zeitpunkt der Überprüfung der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtung von Planfeststellungsbeschlüssen etwas zu ändern. Dies stellt das Gericht in seiner Entscheidung ausdrücklich klar.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Mit Leitsatz 1 ist eine Harmonisierung vorgenommen worden, nach welcher die bisher im Planfeststellungsrecht der Straßenwege angenommene grundsätzliche Auslegungspflicht von Verkehrsprognosen und Angaben zur plangegebenen Vorbelastung auf das Schienenrecht übertragen wird.
Die in Leitsatz 2 statuierte Pflicht zur Prüfung auch von Neubaustrecken trotz im Bedarfsplan vorgegebener Ausbaustrecke erscheint in ihrer rechtlichen Begründung nicht restlos überzeugend. Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörden kommen aber nicht umhin, sich daran künftig strikt zu halten, wenn sie kein Defizit bei der Alternativenprüfung und damit keine Rechtswidrigkeitsfeststellung oder Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses riskieren wollen.
Die in Leitsatz 3 aufgezeigte grundsätzliche Vorverlagerung des Prüfungszeitpunktes für die berechnete Verkehrsentwicklung nach § 18g Satz 2 AEG hat darüber hinaus bezüglich des maßgeblichen Zeitpunkts für die Überprüfung der Sach- und Rechtslage bei Anfechtungsklagen keine Bedeutung.




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