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Coronavirus & Öffentliches Recht: Die wichtigsten Fragen zu behördlichen Maßnahmen und Entschädigungsansprüchen

Die zunehmende Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus (im Folgenden: Coronavirus) wirft aus öffentlich-rechtlicher Sicht die Fragen auf, welche Maßnahmen die zuständige Infektionsschutzbehörde anordnen kann, welche rechtlichen Grenzen für entsprechende Maßnahmen bestehen, ob die Betroffenen über Abwehrmöglichkeiten verfügen und ob Entschädigungsansprüche geltend gemacht bzw. staatliche Hilfen in Anspruch genommen werden können.

1. Welche Maßnahmen kann die Infektionsschutzbehörde anordnen?

Rechtliche Grundlage für Maßnahmen der zuständigen Infektionsschutzbehörde sind die Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes (IfSG). Für den Fall der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten stellt § 28 Abs. 1 IfSG die maßgebliche Ermächtigungsgrundlage dar. Diese Vorschrift hat auszugsweise folgenden Wortlaut:

1 Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt (…), so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. 2 Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten (…) schließen.“

Die Eingriffsermächtigung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist sehr weit gefasst und erlaubt der zuständigen Behörde die Anordnung aller notwendigen Schutzmaßnahmen. Adressaten dieser Maßnahmen können nicht nur Kranke und die anderen in der Vorschrift genannten Personen (im Folgenden entsprechend der gefahrenabwehrrechtlichen Diktion bezeichnet als Störer), sondern auch Dritte (im Folgenden: Nichtstörer), also Personen sein, von denen selbst keine Gefahr ausgeht (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 2012, Az.: 3 C 16/11, NJW 2012, 2823, 2825 Rn. 25).

Die in § 28 Abs. 1 Satz 1, zweiter Teilsatz und Satz 2 IfSG genannten Maßnahmen (Verlassens- und Betretungsverbote, Verbot von Veranstaltungen oder sonstiger Ansammlungen von Menschen) stellen nur Beispiele für notwendige Schutzmaßnahmen i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar (vgl. Bundestags-Drucksache 8/2468, Seite 27 f.). Gleiches gilt für die in §§ 29 bis 31 IfSG gegenüber Störern vorgesehenen Maßnahmen wie die Beobachtung und Absonderung (z. B. Quarantäne in einem Krankenhaus) sowie die Anordnung beruflicher Tätigkeitsverbote.

Da somit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die allgemeine Bestimmung darstellt und diese auch Schutzmaßnahmen gegenüber Dritten ermöglicht, können alle hier erwähnten Maßnahmen auch die Allgemeinheit zum Adressaten haben, wenn dies zur Bekämpfung einer weiteren Verbreitung des Coronavirus als notwendig erscheint. Denkbar sind danach nicht nur – in den Bundesländern bereits umgesetzte – Verbote des Besuchs u. a. von Bars, Clubs, Diskotheken, Fitnessstudios, Sport- und Freizeiteinrichtungen sowie des Betriebs nicht systemrelevanter Einzelhandelsgeschäfte. Vielmehr kommt auch die – beispielsweise schon in Österreich und im Freistaat Bayern erfolgte – Anordnung von „Ausgangssperren“ in Betracht, also des grundsätzlichen Verbots, die eigene Wohnung zu verlassen. Gleiches gilt für die Anordnung von Kontaktverboten oder zwischen mehreren Menschen einzuhaltender Mindestabstände.

Die Notwendigkeit entsprechender Anordnungen kann damit begründet werden, dass die Ausbreitung des Infektionsgeschehens zeitlich verlangsamt und insbesondere von der noch anhaltenden Influenzawelle entkoppelt werden müsse. Außerdem wird behördlicherseits darauf abgestellt, dass die medizinischen Versorgungssysteme über einen längeren Zeitraum in Anspruch genommen und damit nicht durch eine Vielzahl gleichzeitig kranker Menschen übermäßig belastet werden sollen. Schließlich wird auf den Schutz der Angehörigen von Risikogruppen verwiesen. Auf diese Argumente stützen sich beispielsweise bisher ergangene Anordnungen, mit denen Veranstaltungen mit mehr als 1.000 Teilnehmern sowie eine Rückkehr von Reisenden aus Risikogebieten in bestimmte öffentliche Einrichtungen untersagt und Ausgangssperren im Freistaat Bayern angeordnet wurden.

Zu beachten ist, dass ein Verstoß gegen infektionsschutzbehördliche Anordnungen nicht nur Vollstreckungsmaßnahmen (z. B. Festsetzung von Zwangsgeldern oder sogar Anwendung unmittelbaren Zwangs durch die Polizei) nach sich ziehen kann, sondern auch den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit oder sogar Straftat erfüllt. Sofern die zuständige Behörde ihre Maßnahme auf § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG stützt, ist ein Verstoß eine Straftat (§ 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG), anderenfalls, also wenn die Maßnahme auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt wird, eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG.

2. Wer ist die zuständige Infektionsschutzbehörde?

Zuständig für den Vollzug des Infektionsschutzgesetzes ist in der Regel eine Behörde auf kommunaler Ebene (Landkreis, kreisfreie Stadt), nämlich das örtlich zuständige Gesundheitsamt. Die jeweilige Landesregierung kann jedoch durch Weisung oder dadurch, dass sie die entsprechende Zuständigkeit an sich zieht oder von der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG Gebrauch macht, ein landesweit einheitliches Vorgehen gegen das Coronavirus sicherstellen. Gleiches gilt nach Ausrufung des Katastrophenfalls. Der Bund hat demgegenüber im Bereich des Infektionsschutzrechts keine Vollzugskompetenzen. Er kann deswegen weder selbst Anordnungen treffen noch den Ländern oder gar den kommunalen Gesundheitsämtern verbindliche Weisungen erteilen. Auch das Robert-Koch-Institut hat keine entsprechenden Zuständigkeiten.

3. Welche rechtlichen Grenzen bestehen für infektionsschutzbehördliche Anordnungen?

Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit aller von der Infektionsschutzbehörde angeordneten Maßnahme ist deren Verhältnismäßigkeit. Dies bedeutet, dass die Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein muss. Die Behörde muss daher insbesondere prüfen, ob ein milderes Mittel (z. B. im Fall des Verbots des Betriebs von Fitnessstudios Begrenzung der Anzahl gleichzeitig trainierender Personen, regelmäßige Desinfektion aller Sportgeräte, Mindestabstände zwischen den Sportgeräten usw.) zur Verfügung steht, mit dem das Coronavirus gleichermaßen gut bekämpft werden kann. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Gerichte den zuständigen Behörden regelmäßig einen großen Einschätzungsspielraum zubilligen. Dies gilt umso mehr, als führende Mediziner entsprechende Maßnahmen empfehlen, was ebenfalls für deren Erforderlichkeit spricht. Darüber hinaus ist eine Maßnahme i. S. v. § 28 Abs. 1 IfSG nur dann rechtmäßig, wenn das Gewicht der Seuchenbekämpfung im Rahmen einer Abwägung gegenüber den entgegenstehenden Rechten der betroffenen Bürgerinnen und Bürger überwiegt (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne). Zu berücksichtigen ist insoweit insbesondere der Umstand, ob eine behördliche Maßnahme die wirtschaftliche Existenz des Betroffenen gefährdet. In diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, ob eine Existenzgefährdung durch ausgleichende staatliche Maßnahmen (dazu unter Ziffer 4.) verhindert wird.

Dass infektionsschutzbehördliche Maßnahmen mit tiefgreifenden Grundrechtseingriffen einhergehen, steht deren Rechtmäßigkeit nicht per se entgegen. Denn § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG schränkt verschiedene Grundrechte, nämlich die Freiheit der Person, die Versammlungsfreiheit und die Unverletzlichkeit der Wohnung, ausdrücklich ein. Damit wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen des sog. Zitiergebots genügt (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes [GG]). Auch Bedenken gegen die Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage dürften nicht durchdringen. Denn die beispielhafte Aufzählung verschiedener in Betracht kommender Maßnahmen in § 28 Abs. 1 Satz 2 und §§ 29 bis 31 IfSG macht hinreichend deutlich, welche Art von Grundrechtseingriffen zulässig sind und vor allen Dingen wie schwerwiegend diese sein dürfen. Eine richterliche Anordnung ist dabei nur im Fall der zwangsweisen Unterbringung in einem abgeschlossenen Krankenhaus oder einer sonstigen geschlossenen Einrichtung (§ 30 Abs. 2 IfSG).

4. Gibt es rechtliche Abwehrmöglichkeiten?

Die rechtlichen Abwehrmöglichkeiten hängen von der Rechtsnatur infektionsschutzbehördlicher Anordnungen ab. Derartige Anordnungen sind häufig Verwaltungsakte. Diese werden angesichts einer Vielzahl von Adressaten in aller Regel nicht individualisiert, sondern als sog. Allgemeinverfügungen erlassen. Dabei handelt es sich um Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten (vgl. exemplarisch § 35 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes). Derartige Allgemeinverfügungen können öffentlich bekanntgemacht werden (z. B. durch Aushang oder Veröffentlichung im Internet) und werden nicht individuell zugestellt. Der Bürger muss sich daher fortlaufend selbst darüber informieren, welche Anordnungen die für ihn zuständige Behörde getroffen hat.

Gegen entsprechende Verwaltungsakte sind binnen eines Monats – je nach landesrechtlicher Ausgestaltung – Widerspruch und/oder Anfechtungsklage statthaft. Einzelheiten ergeben sich aus der Rechtsbehelfsbelehrung, die jedem Verwaltungsakt beizufügen ist. Die genannten Rechtsbehelfe haben jedoch zumindest dann keine aufschiebende Wirkung, wenn die Maßnahme auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG gestützt wird (§§ 28 Abs. 3, 16 Abs. 6 IfSG). Dies bedeutet, dass die jeweilige Anordnung selbst im Falle eines gerichtlichen Vorgehens weiter beachtet werden muss. Dies kann nur durch ein erfolgreiches verwaltungsgerichtliches Eilverfahren geändert werden.

Einige Bundesländer haben zwischenzeitlich auch Rechtsverordnungen zur Bekämpfung der Coronapandemie erlassen. Rechtliche Grundlage dafür ist § 32 IfSG, der es den Ländern ermöglicht, unter den Voraussetzungen der §§ 28 bis 31 IfSG auch durch Rechtsverordnung entsprechende Gebote und Verbote zu erlassen. Sofern das jeweilige Landesrecht dies vorsieht, können entsprechende Rechtsverordnungen im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung vor dem zuständigen Oberverwaltungsgericht angefochten werden. Für die Einleitung eines solchen Verfahrens gilt eine Frist von einem Jahr. Lässt das Landesrecht die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nicht zu, kann die Erhebung einer Feststellungsklage nach § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung vor dem zuständigen Verwaltungsgericht in Betracht kommen.

5. Gibt es Entschädigungsansprüche?

Das Infektionsschutzgesetz selbst enthält in Gestalt der §§ 56 ff. nur sehr rudimentäre Entschädigungsregelungen. § 56 Abs. 1 Sätze 1 und 2 IfSG begründet Entschädigungsansprüche zugunsten von Störern, nicht aber im Hinblick auf außenstehende Dritte, von denen selbst keine Gesundheitsgefahren ausgehen. Einschlägig ist die Norm daher in erster Linie für Personen, die Träger von Krankheitserregern sind. Diese müssen Entschädigungsanträge binnen drei Monaten stellen (zu Einzelheiten § 56 Abs. 11 Satz 1 IfSG). Auf andere – auch juristische – Personen könnte die Vorschrift entsprechend anwendbar sein, wenn diese als sog. Zustandsstörer einzustufen sind, von denen eine Gefahr ausgeht, oder wenn § 56 IfSG auf Nichtstörer und auch auf juristische Personen analog anwendbar wäre. Beides erscheint wegen der Lückenhaftigkeit der Entschädigungsregelungen des Infektionsschutzgesetzes nicht als ausgeschlossen. Darüber hinaus enthält § 65 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine Entschädigungsregelung, die sich aber allein auf Anordnungen nach §§ 16, 17 IfSG bezieht. Diese Bestimmungen ermöglichen Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten, nicht aber – wie § 28 IfSG – zu deren Bekämpfung. Ein Entschädigungsanspruch kann daher allenfalls dann auf § 65 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden, wenn die zuständige Behörde sich ihrerseits auf § 16 oder § 17 IfSG als Ermächtigungsgrundlage beruft oder wenn § 65 IfSG erweiternd auszulegen ist.

Da das Infektionsschutzrecht als besonderes Gefahrenabwehrrecht qualifiziert wird, kann ergänzend auf die allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Vorschriften zurückgegriffen werden (vgl. Engels, DÖV 2014, 464, 465 m. w. N.). Insbesondere sind die Entschädigungsregelungen des Infektionsschutzgesetzes rechtlich nicht abschließend (vgl. Bundestags-Drucksache 3/1888, Seite 27). Die danach anwendbaren Vorschriften der verschiedenen Bundesländer (in Hamburg etwa § 10 Abs. 3 des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung [SOG HH]) enthalten Entschädigungsregelungen zugunsten von Nichtstörern. Wird ein Nichtstörer zur Abwehr einer Gefahr herangezogen, so ist ihm auf Antrag eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten (vgl. für Hamburg § 10 Abs. 3 Satz 1 SOG HH). Der Anspruch besteht nur dann nicht, wenn der Person zugemutet werden kann, den Nachteil selbst zu tragen (§ 10 Abs. 3 Satz 2 SOG HH). Es spricht vieles dafür, dass die in Rede stehenden Regelungen anwendbar sind, soweit Nichtstörer Adressaten infektionsschutzbehördlicher Anordnungen sind. Dies dürfte zumindest im Falle einer wirtschaftlichen Existenzgefährdung auch dann gelten, wenn es an dem üblicherweise vorausgesetzten Sonderopfer des Betroffenen fehlt.

Generell gilt, dass grundsätzlich weder die Entschädigungsansprüche nach dem Infektionsschutzgesetz noch diejenigen nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht eine Anfechtung der belastenden Maßnahme voraussetzen. Der Betroffene kann einen Entschädigungsanspruch also prinzipiell unabhängig davon verlangen, ob er sich durch Widerspruch, Anfechtungsklage oder Normenkontrollklage gegen die ihn belastende Maßnahme gewehrt hat. Etwas anderes könnte angesichts des sog. Vorrangs des Primärrechtsschutzes allerdings dann gelten, wenn sich die Verbotsanordnung als rechtswidrig erweisen sollte. In diesem Fall könnten Gerichte den Standpunkt einnehmen, dass Entschädigung nur derjenige verlangen kann, der sich auch gegen das ihn betreffende Verbot gewehrt hat. Aus diesem Grunde sollte vorsorglich auch die jeweilige Verbotsanordnung angefochten werden, sofern Entschädigungsansprüche geltend gemacht werden sollen.

Nicht in Betracht kommen wird die Geltendmachung eines auf die Verletzung von Amtspflichten gestützten Schadensersatzanspruchs (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG). Voraussetzung eines solchen Anspruchs ist ein Verschulden, also ein vorsätzlich oder fahrlässig unrichtiges Verhalten der zuständigen Behörde, das sich bei der derzeitigen Gefahrenlage nicht wird nachweisen lassen.

Unabhängig von den vorstehend erörterten Ansprüchen sind in der Rechtsprechung verschiedene ungeschriebene Entschädigungsansprüche anerkannt. Dazu zählen Entschädigungsansprüche wegen eines enteignenden oder enteignungsgleichen Eingriffs sowie der sog. allgemeine Aufopferungsanspruch. Die erstgenannten Ansprüche dienen dem Schutz des grundgesetzlich geschützten Eigentums. Der Anspruch wegen enteignenden Eingriffs setzt eine Eigentumsschädigung durch atypische, unvorhersehbare Nebenfolgen rechtmäßigen hoheitlichen Handelns voraus, die hier nicht gegeben wäre. Darüber hinaus ist in beiden Fällen das Vorliegen eines Sonderopfers geboten, also einer besonderen, die Mehrzahl der Normunterworfenen nicht treffenden Belastung. Ein solches Sonderopfer setzt ebenso der allgemeine Aufopferungsanspruch voraus. Ein Sonderopfer dürfte im Fall einer gleichmäßigen Inanspruchnahme unterschiedlicher Betroffener nicht erfüllt sein.

6. Gibt es staatliche Hilfen?

Ungeachtet des Bestehens gesetzlicher Ansprüche hat die Bundesregierung verschiedene Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der deutschen Wirtschaft angekündigt. Ein Überblick findet sich hier:

https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/milliardenhilfen-wegen-corono-1730386, abrufbar ebenso wie die nachfolgende genannten Internetadressen am 18. März 2020.

Danach sollen vor allem das Kurzarbeitergeld flexibilisiert, steuerliche Liquiditätshilfen geleistet und ein Schutzschild für Unternehmen eingeführt werden. Ein genauerer Überblick über alle Maßnahmen findet sich hier:

https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/2020-03-13-Schutzschild-Beschaeftigte-Unternehmen.html

und hier:

https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2020/03/2020-03-13-download-de.pdf?__blob=publicationFile&v=2

Diesen Seiten ist zu entnehmen, dass gerade kleine und mittelständische Unternehmen Zugang zu Krediten und Bürgschaften bei der staatlichen KfW-Bank erhalten sollen. Der Weg dorthin führt über die jeweilige Hausbank. Informationen dazu gibt es auf der Webseite der KfW:

https://www.kfw.de/KfW-Konzern/Newsroom/Aktuelles/KfW-Corona-Hilfe-Unternehmen.html

und – nach Angaben der Bundesregierung – bei allen Banken und Sparkassen. Maßnahmen zugunsten von Einzelpersonen (z. B. sog. Solo-Selbständige und Künstler) sind derzeit in der Diskussion.

Auch die Förderinstitute der Länder bieten mittlerweile Corona-Hilfen an. Einzelheiten sind bei den Förderinstituten der Länder zu erfragen. Die Telefonnummer der Förderhotline lautet: 030 186158000.

Allgemeine Informationen sowie alle relevanten Telefonnummern (es existieren diverse Hilfe-Hotlines) und weiterführende Verweise finden sich auf der Internetseite des Bundeswirtschaftsministeriums

https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/coronavirus.html.

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