juris PraxisReporte

Leitsätze

1. Bei der Überplanung eines Grundstücks mit einer privaten Grünfläche sind die Nutzungsmöglichkeiten, die der Eigentümer bisher hatte, wie auch diejenigen, die ihm nach der Planung verbleiben sollen, als wichtige private Belange in die Abwägung einzustellen.
2. Setzt der Plangeber eine private Grünfläche ohne weitere Zweckbestimmung fest, hat dies zur Folge, dass auf dem Grundstück keine baulichen Anlagen zulässig sind.
3. Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB ist nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn der Flächennutzungsplan für ein Grundstück eine Wohnbaufläche darstellt.

A.

Problemstellung

Der Bauleitplanung ist immanent, dass Gemeinden durch die Aufstellung von Bebauungsplänen die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Wie schnell es bei einer solchen „Überplanung“ zu einem beachtlichen, zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führenden Abwägungsfehler kommen kann, zeigt die hier besprochene Normenkontrollentscheidung.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

I. Mit einem Bebauungsplan wurde – neben der Ausweisung eines allgemeinen Baugebiets, eines Sondergebiets und verschiedener Gemeinbedarfsflächen – u.a. ein im Randbereich des Plangebietes gelegenes Grundstück als private Grünfläche ohne weitere Zweckbestimmung (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) festgesetzt. Die planende Gemeinde hatte darin mit Blick auf die Eigentümerinteressen kein größeres Problem gesehen, da das Grundstück zuvor im Außenbereich nach § 35 BauGB gelegen war und weder bebaut noch i.S.v. § 4 Abs. 1 BauO NRW 2018 wegemäßig erschlossen gewesen ist. Eine Einschätzung, die zu kurz griff, wie das OVG Münster überzeugend aufzeigt.

II. Das OVG Münster sah den Normenkontrollantrag als zulässig und begründet an, so dass sich der Bebauungsplan im Ergebnis als unwirksam erwies:

1. Die Zulässigkeit warf keine nennenswerten Fragen auf. Insbesondere sei die Antragstellerin als Eigentümerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie habe hinreichend substanziierte Tatsachen vorgetragen, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass sie durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem subjektiven Recht verletzt werde. Der Bebauungsplan beplane das bis dahin im Außenbereich i.S.v. § 35 BauGB belegene und im Alleineigentum der Antragstellerin stehende Grundstück mit einer privaten Grünfläche und unterwerfe dieses damit den satzungsmäßigen Beschränkungen. Die getroffene Festsetzung bewirke, dass nun selbst das zuvor nach § 35 BauGB gegebene beschränkte Bebauungsrecht ausgeschlossen sei (Rn. 21 ff.).

2. Der Antrag war aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts auch begründet. Der Bebauungsplan ist unwirksam, da er durchgreifende materielle Mängel in Gestalt von beachtlichen Fehlern bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung aufweise (dazu a)). Diese führten zu dessen Gesamtunwirksamkeit (dazu b)).

a) Die Planung weise in Bezug auf das Eigentumsrecht der Antragstellerin einen Mangel im Abwägungsvorgang auf.

Der Rat der Gemeinde habe den abwägungserheblichen Belang der Antragstellerin, von Beeinträchtigungen ihres Eigentumsrechts durch die Festsetzung einer privaten Grünfläche auf ihrem Grundstück verschont zu bleiben, fehlerhaft abgewogen, da er die schon die Auswirkungen dieser Festsetzung auf das Eigentumsrecht nicht zutreffend erkannt habe (Rn. 35, 38 f.). Der Rat sei im Rahmen der Abwägung davon ausgegangen, dass das Grundstück der Antragstellerin wie das nordwestlich angrenzende Grundstück unbebaut bleiben solle und entsprechend der bisherigen Nutzung als private Grünfläche festgesetzt werde. Dabei habe er zwar noch zutreffend erkannt, dass die tatsächlich ausgeübte Nutzung weitgehend einer Grünfläche entsprochen habe und in der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch gültigen Fassung des Flächennutzungsplans für dieses eine Wohnbaufläche dargestellt gewesen sei. Richtig sei auch die Einschätzung gewesen, dass das Grundstück bisher im Außenbereich i.S.v. § 35 BauGB gelegen sei.

Unzutreffend seien allerdings die der Abwägungsentscheidung zugrunde liegenden Annahmen gewesen, durch die Festsetzung der privaten Grünfläche erfahre das Grundstück keine Verschlechterung hinsichtlich der planungsrechtlichen Nutzungsmöglichkeiten bzw. es hätten keine planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung des Grundstücks bestanden, die durch die Festsetzungen des Bebauungsplans möglicherweise eingeschränkt werden könnten. Beides treffe jedoch nicht zu. Die Festsetzung der privaten Grünfläche führe dazu, dass die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben (weiter) eingeschränkt werde, da das Grundstück der bisher nach § 35 BauGB grundsätzlich möglichen Bebaubarkeit entzogen wird. Die fehlende Zweckbestimmung der festgesetzten privaten Grünfläche habe sogar zur Folge, dass auf dem Grundstück überhaupt keine baulichen Anlagen mehr zulässig seien (Rn. 35 ff.).

Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB sei auch nicht von vorherein ausgeschlossen gewesen, weil der Flächennutzungsplan für das Grundstück bisher eine Wohnbaufläche dargestellt habe. Zwar könne dies die Annahme begründen, dass dem nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegenstehen, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht. Dies sei aber nicht zwingend. Ob sich die öffentlichen Belange im Einzelfall durchsetzen, sei eine Frage ihres jeweiligen Gewichts und der Abwägung mit dem Vorhaben. Dabei sei dem gesteigerten Durchsetzungsvermögen privilegierter Außenbereichsvorhaben gebührend Rechnung zu tragen (Rn. 45 f.).

Auch die bisher fehlende verkehrliche Erschließung des Grundstücks im bauordnungsrechtlichen Sinne vermöge nichts daran zu ändern, dass die Einschätzung, das Grundstück erfahre keine Verschlechterung der planungsrechtlichen Nutzungsmöglichkeiten, aus den vorgenannten Gründen unzutreffend ist. Während das Grundstück bisher bei einer (ggf. noch vorzunehmenden bauordnungsrechtlichen wegemäßigen) Erschließung hätte bebaut werden können, sei diese Möglichkeit nun unabhängig davon nicht mehr gegeben (Rn. 46).

Der aufgezeigte Abwägungsfehler sei nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich und sei auch innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Nr. 3 BauGB hinreichend gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht worden. Der Rat der Antragsgegnerin habe die von der Planung berührten Eigentumsbelange der Antragstellerin, die ihm hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend in die Abwägung eingestellt. Dieser Mangel sei auch offensichtlich, weil er sich ohne Weiteres aus den vorliegenden Aufstellungsvorgängen ergebe.

Der Abwägungsfehler sei schließlich auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen, da es nicht ausgeschlossen erscheint, dass der Rat in Kenntnis der Eigentumsbeeinträchtigung der Antragstellerin anders geplant oder von der Planung insgesamt Abstand genommen hätte.

b) Die Unwirksamkeit der Festsetzung der privaten Grünfläche auf dem Grundstück der Antragstellerin führe zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Die Unwirksamkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung habe nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Jedenfalls an Letzterem fehle es vorliegend, da sich aus der Planbegründung und den Abwägungstabellen die Absicht ergebe, gerade das Grundstück der Antragstellerin unbebaut zu lassen, da dies nach den Vorstellungen des Rates wesentlich für die Erreichung der von ihm mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Ziele gewesen sei (Rn. 54 ff.).

C.

Kontext der Entscheidung

I. Bebauungspläne dienen der städtebaulichen Ordnung (vgl. § 1 Abs. 1 BauGB). Durch sie wird zugleich die eigentumsrechtliche Situation im Plangebiet gestaltet. Ein (wirksamer) Bebauungsplan bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen (vgl. dazu z.B. BVerwG, Urt. v. 31.08.2000 - 4 CN 6/99 Rn. 23 m.w.N.).

II. Wer als Eigentümer eines Grundstücks im Plangebiet von den Regelungen eines Bebauungsplans unmittelbar betroffen ist, kann (folglich) regelmäßig geltend machen, dass die Festsetzungen in unzulässiger Weise Inhalt und Schranken seines Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) bestimmen (vgl. Rn. 22 f. mit Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 27.08.2020 - 4 CN 4/19 Rn. 10; BVerwG, Urt. v. 10.03.1998 - 4 CN 6/97 Rn. 10 ff.; OVG Münster, Urt. v. 04.10.2010 - 10 D 30/08.NE Rn. 31). Insofern kann sich der Eigentümer mit einem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan zur Wehr setzen und ist jedenfalls antragsbefugt i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

III. Die inhaltlichen Anforderungen an das Abwägungsgebot bzw. die Beachtlichkeit möglicher Abwägungsfehler sind in der Rechtsprechung in unzähligen Entscheidungen herausgearbeitet worden. Das OVG Münster orientiert sich auch in dieser Entscheidung an seiner langjährigen Rechtsprechung (vgl. dazu insbesondere Rn. 31).

Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) und stellt inhaltlich Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Es ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet (Rn. 30 f. m.w.N. zur Rechtsprechung). Dabei ist ein Mangel im Abwägungsvorgang i.S.v. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB nur beachtlich, wenn er innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Bebauungsplans als Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist (vgl. § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB).

IV. Gleiches gilt auch im Hinblick auf die Bedeutung des Eigentums bei der Überplanung eines Grundstücks im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens, bei der die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten (negativ) verändert werden. Die Maßstäbe, die sich insoweit in der Rechtsprechung des BVerwG entwickelt haben, fasst das OVG Münster in Rn. 36 wie folgt zusammen:

„Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den bei der Bauleitplanung zu berücksichtigenden privaten Belangen. Es schützt nicht nur die Substanz des Eigentums, sondern erfordert auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes, wenn die Ausübung des Eigentumsrechts eingeschränkt werden soll. Die städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Die Nutzungsmöglichkeiten, die die Eigentümer der im Plangebiet gelegenen Grundstücke bisher hatten, sind, wie auch diejenigen, die ihnen nach der Planung verbleiben sollen, als wichtige private Belange in die Abwägung einzustellen.“

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die für ein Normenkontrollurteil vergleichsweise kurze Entscheidung mag planenden Gemeinden noch einmal deutlich vor Augen führen, wie wichtig es ist, die Abwägungsbelange sorgfältig zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 BauGB), um Fehler im Abwägungsvorgang zu vermeiden. Dazu gehört es bei der Überplanung von Grundstücken gerade auch, sowohl die Ausgangslage als auch die sich aus der Planung ergebenden Konsequenzen für die planungsrechtliche Ausnutzbarkeit des Grundeigentums in rechtlicher Hinsicht zutreffend zu bewerten. Im vorliegenden Fall ist dies der Gemeinde nur teilweise gelungen, soweit es um die Zuordnung des Grundstücks zum Außenbereich i.S.v. § 35 BauGB und der Bewertung der bisherigen Nutzung als die einer privaten Grünfläche im Wesentlichen entsprechend ging. Verfehlt war allerdings die Annahme, das Außenbereichsgrundstück sei nicht bebaubar und es würde deshalb auch nicht zu einer Verschlechterung der planungsrechtlichen Nutzbarkeit kommen. Kurz gesagt steht der Eigentümer einer privaten Grünfläche ohne Zweckbestimmung, die überhaupt nicht bebaut werden darf, schlechter als der Eigentümer eines Außenbereichsgrundstücks, das zumindest im Einzelfall nach § 35 Abs. 1 oder auch Abs. 2 BauGB bebaut werden kann. Hat die Antragsgegnerin somit die privaten Belange der Antragstellerin „bereits im Grundsatz verkannt“, wie es das OVG Münster formuliert, so führt schon dieser Fehler zur Nichtigkeit der Festsetzung der privaten Grünfläche.

Das OVG Münster zeigt aber auch auf, welche weiteren Schritte für eine rechtsfehlerfreie Abwägung notwendig gewesen wären, wenn es in den Rn. 46 f. weiter heißt, die Antragsgegnerin habe „infolge ihrer unzutreffenden Annahmen des Weiteren weder die Möglichkeit einer das Eigentumsrecht stärker schonenden Planung in Betracht gezogen noch sich damit auseinandergesetzt, ob Schwere und Nutzen des Eingriffs in einem ausgewogenen Verhältnis stehen“ (Rn. 46 f. m.w.N.). Hintergrund dessen ist der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. dazu oben unter C.IV.).