juris PraxisReporte

Leitsatz

§ 3a Abs. 1 DüngG verpflichtet zur Erarbeitung eines selbstständigen düngebezogenen, mit der Düngeverordnung nicht (teil-)identischen nationalen Aktionsprogramms zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen.

A.

Problemstellung

Die Verwendung nitrathaltiger Düngemittel in der Landwirtschaft ist eine wesentliche Belastungsquelle und eine der Hauptursachen für das Ausbleiben des von der Wasserrahmenrichtlinie angestrebten „guten Zustands“ von Oberflächengewässern und Grundwasser (Scherer/Butler in: Ludwigs, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Werkstand: 65. EL, Januar 2026, § 51 Besonderes EU-Umweltrecht Rn. 80). Die Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG vom 12.12.1991 verpflichtet die Mitgliedstaaten, zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie, Gewässerverunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verringern und weiteren Gewässerverunreinigungen dieser Art vorzubeugen, ein Aktionsprogramm festzulegen. Deutschland hat bislang kein als solches bezeichnetes, gesondertes nationales Aktionsprogramm erstellt. Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele der Nitratrichtlinie wurden unter anderem in der auf das Düngegesetz vom 09.01.2009 gestützten Düngeverordnung festgelegt. Mit dem ersten Gesetz zur Änderung des Düngegesetzes vom 05.05.2017 wurde die Regelung des § 3a DüngG eingefügt, dessen Absatz 1 das zuständige Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zur Erarbeitung eines nationalen Aktionsprogramms i.S.d. Nitratrichtlinie verpflichtet. Im vorliegenden Verfahren stand die Verpflichtung zur Erstellung eines nationalen Aktionsprogramms in Rede.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, begehrte vor dem OVG eine Änderung des düngebezogenen Teils des nationalen Aktionsprogrammes mit dem Ziel, zu gewährleisten, einen Grenzwert von 50 mg/l Nitrat an allen deutschen Grundwassermessstellen und bestimmte Werte an Messstellen deutscher Oberflächengewässer einzuhalten. Das OVG wies die Klage als unbegründet ab. Der Kläger sei nach den Bestimmungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes mit seinem gesamten Vorbringen ausgeschlossen, weil die von ihm im Rahmen einer Beteiligung zur Beschlussfassung über ein nationales Aktionsprogramm bzw. die Düngeverordnung erhobenen Einwendungen lückenhaft und nicht hinreichend substanziiert gewesen seien. Vor dem BVerwG hat der Kläger die Erstellung eines nationalen Aktionsprogramms beantragt. Auf dieser Grundlage hat das BVerwG die beklagte Bundesrepublik verurteilt, das bislang fehlende, den Maßgaben des § 3a Abs. 1 DüngG genügende nationale Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu erstellen. Die Düngeverordnung als solche reicht nicht aus, um diese Anforderungen zu erfüllen. Das Aktionsprogramm muss insbesondere geeignet sein, den Nitrateintrag aus der Landwirtschaft derart zu reduzieren, dass das Grundwasser nicht mehr als 50 mg/l Nitrat enthält. Das in einem ersten Schritt erstmalig zu erstellende Aktionsprogramm ist in einem zweiten Schritt in die Beratungen zur Erstellung eines Entwurfes zur Änderung der Düngeverordnung einzubeziehen.

C.

Kontext der Entscheidung

Die Klage war nicht wegen eines vollständigen Ausschlusses des Klägers mit sämtlichen zur Begründung seiner Klage erhobenen Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG unbegründet. Danach ist eine klagende Umweltvereinigung, die in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Gelegenheit zur Äußerung gehabt hat, im gerichtlichen Verfahren mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sie im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht oder nach den geltenden Rechtsvorschriften nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Die Vermeidung einer Präklusion setzt daher eine Gelegenheit zur Äußerung im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG voraus. Hier war dies das Verfahren zur Erstellung eines düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms nach § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG. Ein solches Aktionsprogramm, das dem gesetzlichen Auftrag nach § 3a Abs. 1 DüngG gerecht wird, hatte die Beklagte entgegen der gesetzlichen Verpflichtung gemäß § 3a Abs. 1 DüngG nicht erstellt. Ihre Annahme, die Regelungen der Düngeverordnung stellten zugleich das oder jedenfalls den wesentlichen Teil des düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms dar, ist mit der Regelung nicht vereinbar.

Nach § 3a Abs. 1 DüngG erarbeitet das Bundeslandwirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Bundesumweltministerium und im Benehmen mit den Ländern den düngebezogenen Teil eines nationalen Aktionsprogramms und dessen Änderungen (§ 3a Abs. 1 Sätze 1 bis 3 DüngG). Zu dem Entwurf dieses Aktionsprogramms sowie zu Entwürfen zur Änderung des Aktionsprogramms ist eine Strategische Umweltprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG). In einem weiteren Schritt sind das Aktionsprogramm und seine Änderungen bei Erlass der Düngeverordnung aufgrund des § 3a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 3 und mit Absatz 5 DüngG in die Beratungen zur Erstellung des Entwurfes einzubeziehen (§ 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG). Dieses aus dem eindeutigen Wortlaut des § 3a Abs. 1 DüngG hervorgehende gestufte Regelungskonzept schließt die Annahme einer (teilweisen) Identität des nationalen Aktionsprogramms und der Düngeverordnung aus. Vielmehr bildet das Aktionsprogramm eine erste Stufe planerischen Handelns, auf der die Normsetzung und etwaige andere konkrete Maßnahmen sowohl verfahrensmäßig als auch inhaltlich auf einer zweiten Stufe aufsetzen. Da die Düngeverordnung in ihrer damaligen Fassung von 1996 bereits bei Einführung des § 3a DüngG im Jahre 2017 bestand und ihre eigenständige Rechtsgrundlage in § 3a Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 3 und Absatz 5 DüngG findet, kann die durch § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG geforderte Einbeziehung des zu erarbeitenden Aktionsprogramms in den Beratungen zu einer Änderung der Düngeverordnung erfolgen. Die Wirksamkeit der Düngeverordnung und ihrer Änderungen bleibt von § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG unberührt. Da der Kläger bezüglich des erst noch durchzuführenden Verfahrens zur Erstellung eines düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms keine Gelegenheit zur Äußerung hatte, scheidet ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG schon im Ansatz aus.

Im Übrigen setzt ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG voraus, die im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Einwendungen des Klägers, die regelmäßig eine Mehrzahl von Fragenkreisen betreffen, mit denjenigen, die er im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vorgebracht hat, zu vergleichen. Die Annahme einer vollständigen Präklusion kommt nur dann in Betracht, wenn dieser Vergleich ergibt, dass der Kläger sämtliche im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Einwendungen im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Einer rechtlichen Einordnung erhobener Einwendungen bedarf es im Rahmen der Äußerung im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. vom 29.09. 2011 - 7 C 21/09 Rn. 34 ff. - NVwZ 2012, 176).

Aufgrund der im Widerspruch zu § 3a Abs. 1 DüngG unterbliebenen Erstellung eines nationalen Aktionsprogramms zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen durch die Beklagte war die Klage auch begründet. Das klageabweisende Urteil des OVG stellte sich daher nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das gegenüber dem Erlass von verbindlichen Normen des Außenrechtskreises oder dem Ergreifen sonstiger Maßnahmen vorgelagerte, selbstständig zu erstellende nationale Aktionsprogramm ist nach § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG an Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 und 5 Nitrat-RL und Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Nitrat-RL auszurichten. Das Aktionsprogramm muss auf ein kohärentes Gesamtkonzept gerichtet sein, das den Charakter einer konkreten und gegliederten Planung hat (EuGH, Urt. v. 17.06.2010 - C-105/09 und C-110/09 Rn. 47). Nach Art. 1 Nitrat-RL hat das Aktionsprogramm dem Ziel zu dienen, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen. Zugrunde zu legen ist hierbei, dass sich aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang I Teil A. Nr. 2 und 3 Nitrat-RL ergibt, dass Gewässer nicht nur dann als von Verunreinigung betroffen angesehen werden, wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält, sondern insbesondere auch dann, wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde. Die Mitgliedstaaten sind in jedem dieser Fälle verpflichtet, die in Art. 5 Nitrat-RL vorgesehenen Maßnahmen zu treffen (EuGH, Urt. v. 21.06.2018 - C-543/16 Rn. 60, EuGH, Urt. v. 14.03.2024 - C-576/22 Rn. 181).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die Klägerin hatte aufgrund des Senatsurteils im Februar 2026 beim OVG gemäß § 172 VwGO die Erzwingung der Erarbeitung eines nationalen Aktionsprogramms mittels Zwangsgeldes begehrt. Mit Beschluss v. 22.04.2026 lehnte das OVG den Vollstreckungsantrag aus dem Senatsurteil ab. Wenn das zu vollstreckende Urteil – wie hier – keine bestimmte Frist zur Erfüllung der Verpflichtung enthalte, sei die Voraussetzung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behörde der ihr auferlegten Verpflichtung nicht nachkomme, gegeben, wenn die Behörde ihrer durch das Urteil auferlegten Verpflichtung in der seit dem Eintritt der Rechtskraft verstrichenen Zeit nicht nachkomme, obwohl ihr dies möglich und zuzumuten gewesen sei. Diese Anforderungen wurden verneint (OVG Münster, Beschl. v. 22.04.2026 - 20 F 4/26.AK).

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Im Revisionsverfahren hatte der Kläger auf entsprechenden Hinweis (§ 86 Abs. 3 VwGO) seinen Antrag in der mündlichen Verhandlung neu gefasst und die Verurteilung der Beklagten zum Erlass eines nationalen Aktionsplans beantragt. Der vor dem OVG gestellte Antrag hatte sich auf die Änderung des nationalen Aktionsprogramms nach vom Kläger formulierten Maßgaben und deren Umsetzung in der Düngeverordnung gerichtet. Der neue Antrag war sachgerecht und nicht als im Revisionsverfahren nach § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige Änderung der Klage anzusehen. Vielmehr handelte es sich sowohl um eine Erweiterung als auch um eine Beschränkung des Klageantrags ohne Änderung des Klagegrundes i.S.v. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO. Der Kläger hatte sich bereits im erstinstanzlichen Verfahren darauf berufen, das nationale Recht verpflichte zur Erstellung eines Aktionsprogramms. Insoweit hat der Kläger im Revisionsverfahren den Klageantrag lediglich hinsichtlich der nunmehr beantragten erstmaligen Erstellung eines Aktionsprogramms anstelle einer Änderung erweitert und hinsichtlich des Verzichts auf die Formulierung konkreter Maßgaben beschränkt, ohne dass dies mit einer Änderung des Klagegrundes verbunden wäre. Die Existenz eines Aktionsprogramms ist im Übrigen eine der inhaltlichen Auseinandersetzung notwendig vorgelagerte Frage und bereits deshalb Teil des Klagegrundes.