juris PraxisReporte

Orientierungssatz zur Anmerkung

Eine Duldungsanordnung für Vorarbeiten einer Hochspannungsleitung kann auch nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erlassen werden.

A.

Problemstellung

Für zahlreiche Infrastrukturvorhaben ist die Inanspruchnahme von Grundstücken Privater erforderlich. Die Fachplanungsgesetze sehen für diese Vorhaben deshalb in der Regel die Möglichkeit der teilweisen oder vollständigen Enteignung zugunsten des Vorhabens vor (z.B. § 45 EnWG, § 19 FStrG, § 30 PBefG). Die Enteignung steht allerdings erst am Ende eines ggf. langwierigen Enteignungsverfahrens, das seinerseits erst begonnen werden kann, wenn das Vorhaben planfestgestellt ist. Häufig ist der Vorhabenträger indes schon vorher darauf angewiesen, fremde Grundstücke zu betreten, beispielsweise um Vermessungen, Baugrunderkundungen, Kampfmittelräumungen o.Ä. für die Genehmigungs- oder Ausführungsplanung durchzuführen. Damit der Vorhabenträger mit solchen Vorarbeiten nicht bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses und dem erfolgreichen Abschluss eines Enteignungsverfahrens zuwarten muss, normieren die Fachplanungsgesetze eine entsprechende Duldungspflicht der Eigentümer für solche Vorarbeiten (z.B. § 44 EnWG, § 16a FStrG, § 32 PBefG).

Die Duldungspflicht muss allerdings in der Regel durch eine behördliche Anordnung konkretisiert werden, es handelt sich bei den genannten Vorschriften daher eigentlich um Rechtsgrundlagen für Duldungsanordnungen. Solche Duldungsanordnungen sind häufig Gegenstand von gerichtlichen Eilverfahren wie dem hier vorliegenden.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Das erstinstanzlich zuständige BVerwG hatte über den Eilantrag eines Grundstückseigentümers gegen einen Bescheid zu entscheiden, mit dem die Bundesnetzagentur als Planfeststellungsbehörde ihn zur Duldung von Vorarbeiten der Beigeladenen verpflichtet hatte. Die geplanten Maßnahmen dienten der Vorbereitung der Errichtung der Höchstspannungsleitung Nr. 71 BBPlG Landkreis Trier-Saarburg – Bundesgrenze zu Luxemburg sowie des Ersatzneubaus von zwei 110 kV-Systemen, die mit der Leitung Nr. 71 auf einem gemeinsamen Mehrfachgestände geführt werden sollten.

Die beigeladene Vorhabenträgerin hatte sich schon während des Planfeststellungsverfahrens um die Erlaubnis des Eigentümers zum Betreten von dessen Grundstücken bemüht, die dieser ihr aber verweigerte. Kurz vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses beantragte sie deshalb bei der Bundesnetzagentur eine Anordnung zur Duldung der beabsichtigten Vorarbeiten, die die Bundesnetzagentur kurz nach dem Planfeststellungsbeschluss erließ (Rn. 3 f.). Der Eigentümer erhob sowohl Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss als auch Widerspruch gegen die Duldungsanordnung und beantragte zugleich die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs sowie den Erlass eines Hängebeschlusses.

Das BVerwG hat den Eilantrag nach der im Aussetzungsverfahren üblichen Interessenabwägung – bei der das öffentliche Interesse und das Interesse des Vorhabenträgers an einer zügigen Umsetzung der Vorarbeiten „gemeinsam“ gegen das Suspensivinteresse des Eigentümers streiten (Rn. 9) – abgelehnt, weil dessen Widerspruch nach summarischer Prüfung keine Aussicht auf Erfolg habe. Die von der Beigeladenen beabsichtigten Baugrunduntersuchungen einschließlich Kampfmittelsondierungen sowie archäologischen Untersuchungen (Rn. 4) seien Vorarbeiten i.S.d. § 44 Abs. 1 EnWG (Rn. 9, 16). Dem stehe nicht entgegen, dass der Planfeststellungsbeschluss zwischenzeitlich bereits erlassen wurde (Rn. 11), dass die Planfeststellungsunterlagen bereits Aussagen zu den Themen Baugrund und Archäologie enthielten (Rn. 13) und dass zwischen dem vom Eigentümer ausgesprochenen Betretungsverbot und dem Antrag auf Erlass der Duldungsanordnung aufgrund des sich hinziehenden Planfeststellungsverfahrens ca. ein Jahr vergangen sei (Rn. 17).

C.

Kontext der Entscheidung

In den letzten Jahren hatte das BVerwG immer wieder über Rechtsbehelfe gegen Duldungsanordnungen zu entscheiden. Das liegt unter anderem daran, dass im Interesse der Planungsbeschleunigung für eine Reihe von Fachplanungsvorhaben erstinstanzlicher Rechtsschutz durch das BVerwG gewährt wird (§ 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO). Die erstinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG erstreckt sich ausgehend vom Beschleunigungszweck des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO dann auf sämtliche Streitigkeiten, die mit den dafür geführten Planfeststellungsverfahren im Zusammenhang stehen (so bereits BVerwG, Beschl. v. 09.10.2012 - 7 VR 10/12 Rn. 6 - NVwZ 2023, 78). Daher war das BVerwG auch für den Eilantrag gegen die Duldungsanordnung erstinstanzlich zuständig.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die Entscheidung führt die Rechtsprechung des BVerwG zu Duldungsanordnungen fort und bietet aufgrund der gegebenen Fallkonstellation die Gelegenheit zu Klarstellungen und Nuancierungen.

I. Wichtig ist zunächst, dass der Erlass eines sofort vollziehbaren Planfeststellungsbeschlusses (und damit die formal bestehende Möglichkeit zur Einleitung eines Enteignungsverfahrens) die Behörde nicht daran hindert, eine Duldungsanordnung für Vorarbeiten zu erlassen. Das zeitliche Moment der „Vor“-Arbeiten bezieht sich nicht auf Arbeiten vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, sondern auf Arbeiten vor der Hauptbaumaßnahme. Maßgebend ist, dass es sich um Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung handelt und nicht um die Baudurchführung selbst (Rn. 11). Die Baudurchführung selbst hat ihre Rechtsgrundlage in dem Planfeststellungsbeschluss und erfolgt in dessen Vollziehung (BVerwG, Beschl. v. 01.03.2012 - 9 VR 7/11 Rn. 10 - NVwZ 2012, 571).

Das heißt für die Praxis, dass Eigentümer sowohl Vorarbeiten für die Erstellung der Genehmigungsplanung als auch Vorarbeiten für die Erstellung der Ausschreibungs- und Ausführungsplanung dulden müssen. Das hat der Gesetzgeber vor einiger Zeit anlässlich der Änderung einer Vielzahl von Fachplanungsgesetzen ausdrücklich so vorgesehen und dürfte allgemein gelten (vgl. BT-Drs. 16/54, S. 27, 30, 32, 38 und 40; BVerwG, Beschl. v. 09.10.2012 - 7 VR 10/12 Rn. 14 - NVwZ 2013, 78; BVerwG, Beschl. v. 01.03.2012 - 9 VR 7/11 Rn. 11 - NVwZ 2012, 571). In früherer Zeit hatte das BVerwG dies in Zweifel gezogen (BVerwG, Beschl. v. 17.09.2002 - 9 VR 17/02 Rn. 5). Die heutige Auslegung erleichtert die Durchführung von Vorarbeiten für die Erstellung der Ausschreibungs- und Ausführungsplanung erheblich, weil kein Enteignungsverfahren durchgeführt werden muss, auch wenn dies theoretisch bereits möglich wäre. Das BVerwG hat erneut ausdrücklich festgestellt, dass die sofortige Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses die Duldungsanordnung nicht sperrt (Rn. 17).

Soweit die Erkenntnisse aus den Vorarbeiten schon für die Genehmigungsplanung benötigt werden, ist die gesetzliche Regelung ohnehin unabdingbar, weil im Zeitpunkt der Genehmigungsplanung der Planfeststellungsbeschluss erst erwirkt werden soll, der später die Grundlage für die Grundstücksinanspruchnahme legt. Demgemäß hat das BVerwG bereits klargestellt, dass eine Duldungsanordnung erlassen werden kann, bevor das Planfeststellungsverfahren begonnen hat (BVerwG, Beschl. v. 17.02.2020 - 4 VR 1/20 Rn. 15 - EnWZ 2020, 181; BVerwG, Beschl. v. 09.10.2012 - 7 VR 10/12 Rn. 14 - NVwZ 2013, 78).

Einen Anwendungsfall für die Notwendigkeit von Vorarbeiten nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bietet der vorliegende Fall, in dem die Beigeladene die Informationen aus den beabsichtigten Baugrunduntersuchungen einschließlich Kampfmittelsondierungen sowie archäologischen Untersuchungen benötigte, um die – im Vergleich zur Genehmigungsplanung wesentlich detaillierte – Ausführungsplanung zu erstellen. Daher konnte der Eigentümer auch nicht mit dem Argument gehört werden, dass die Planfeststellungsunterlagen bereits Angaben zu den betreffenden Themen enthielten. Das BVerwG hat (wie auch die Bundesnetzagentur bei Erlass der Duldungsanordnung) zutreffend darauf abgestellt, dass die für die Ausschreibung und Ausführungsplanung erforderlichen Erkenntnisse nicht mit denen für die Planunterlagen identisch sind, sondern in Bezug auf Beschaffenheit und Tragfähigkeit des Baugrunds wesentlich detaillierter sein müssen als die Planunterlagen (Rn. 13).

II. Das BVerwG hat zudem betont, dass bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen ist, dass es sich bei Vorarbeiten grundsätzlich um Maßnahmen von geringer Eingriffsintensität handelt (Rn. 15). Das BVerwG hat deshalb in erster Linie geprüft, ob die beabsichtigten Maßnahmen hinsichtlich Umfang und Dauer von diesem gesetzgeberischen Leitbild abweichen (Rn. 16). Daraus lässt sich der allgemeine Schluss ziehen, dass Eigentümer mit dem Argument, die Vorarbeiten würden sie in unverhältnismäßiger Weise belasten, in der Regel nicht durchdringen werden. Letztlich führt das zu einer Art materiellem Vorrang des Vollzugsinteresses, der auch in den Fällen Geltung beanspruchen dürfte, in denen nicht das Gesetz bereits in formeller Hinsicht den Entfall der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Duldungsanordnung anordnet (wie z.B. § 44 Abs. 4 EnWG im Interesse eines zügigen Netzausbaus, vgl. BR-Drs. 164/22, S. 64).

Kennzeichnend für Vorarbeiten ist auch, dass sie nur vorübergehend sind. Eigentümer können mittels einer Duldungsanordnung für Vorarbeiten also nicht zur Duldung dauerhafter Anlagen verpflichtet werden. Demgemäß hat das BVerwG in seiner Entscheidung darauf abgestellt, dass die für die Baugrunderkundungen geplanten Bohrlöcher wieder verschlossen würden und nicht etwa später als Fundamente für die Freileitungsmasten „weiterverwendet“ werden sollten (Rn. 11, 16).

III. Im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit einer Duldungsanordnung nicht erheblich sind Argumente, die die Rechtmäßigkeit des Hauptvorhabens in Zweifel ziehen. Die Duldungsanordnung für Vorarbeiten ist mit dem Hauptvorhaben nicht in einer Weise verbunden, dass ihre Rechtmäßigkeit von der Rechtmäßigkeit der Zulassung des Hauptvorhabens abhinge. Vielmehr können Einwendungen gegen das Hauptvorhaben nur in einem dagegen gerichteten Klageverfahren geltend gemacht werden, wie das BVerwG erneut klargestellt hat (Rn. 14; ebenso z.B. schon BVerwG, Beschl. v. 09.10.2012 - 7 VR 10/12 Rn. 15 - NVwZ 2013, 78; BVerwG, Beschl. v. 06.02.2004 - 9 VR 2/04 Rn. 4).