juris PraxisReporte

A. Überblick

Die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben aus der Neufassung der EU-Gebäuderichtlinie (Richtlinie (EU) 2024/1275) verpflichtet den nationalen Gesetzgeber, spezifische Standards zur Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden und zur Reduktion von Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor im nationalen Recht zu verankern. Die diesbezügliche Umsetzungsfrist lief bereits am 29.05.2026 ab.

Als primäres nationales Umsetzungsinstrument diente hierfür bislang das mit Wirkung zum 01.01.2024 novellierte Gebäudeenergiegesetz (GEG). Dessen ordnungsrechtliche Ausrichtung war indes Gegenstand anhaltender politischer Debatten. Vor diesem Hintergrund vereinbarten CDU, CSU und SPD bereits im Koalitionsvertrag vom 05.05.2025 die Abschaffung des gemeinhin auch als „Heizungsgesetz“ bezeichneten Regelungswerks zugunsten einer grundlegenden Neuausrichtung des ordnungsrechtlichen Rahmens (Verantwortung für Deutschland, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 21. Legislaturperiode, Zeile 754). Mit Vorlage des Regierungsentwurfs für das Gesetz zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung des Gebäude-Elektromobilitätsinfrastruktur-Gesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften im Wärmebereich am 08.06.2026 (BT-Drs. 21/6278) zielt die Bundesregierung darauf ab, ordnungsrechtliche Vorgaben für Neu- und Bestandsbauten zu modifizieren. Ein Eckpunktepapier zu den inhaltlichen Neuregelungen hatten die Koalitionsfraktionen bereits am 24.02.2026 veröffentlicht.

Durch das noch im Entwurf befindliche Änderungsgesetz soll das Gebäudeenergiegesetz in das „Gesetz zur Einsparung von Energie und zur Modernisierung der Wärmeversorgung in Gebäuden (Gebäudemodernisierungsgesetz – GModG)“ umbenannt und inhaltlich vollständig abgelöst werden. Unter dem Leitbild der „freien Heizungswahl“ soll die Entscheidung über die künftige Heizungsart in Gebäuden den Eigentümern überlassen werden. Gleichzeitig betont die Bundesregierung die Umsetzung der Vorgaben aus der EU-Gebäuderichtlinie mit ihren Renovierungsanforderungen für Nichtwohngebäude, die Einführung des Nullemissionsgebäudes und flankierenden Regelungen für die nachhaltige Mobilität.

B. Inhalt und Gegenstand des Regierungsentwurfs

Die Bundesregierung leitet mit ihrem Entwurf eine Systemumstellung im ordnungsrechtlichen Gebäudeenergierecht ein, die in der parlamentarischen und gesellschaftlichen Auseinandersetzung kontrovers diskutiert wird (dazu unter C.).

Die wesentlichen im Entwurf vorgesehenen Modifikationen betreffen die Abkehr von Betriebsverboten für mit fossilen Brennstoffen beschickte Heizkessel, den Verzicht auf die Pflicht zum anteiligen Betrieb neu eingebauter Heizungsanlagen mit erneuerbaren Energien sowie die Entkoppelung der kommunalen Wärmeplanung von den materiell-rechtlichen Vorgaben zur Heizungsart.

Konkret entfallen die in § 71 GEG verankerte Vorgabe eines pauschalen Anteils von mindestens 65% erneuerbarer Energien bei der Wärmeversorgung für alle Neu- und Bestandsbauten, die diesbezüglichen Konkretisierungen in § 71b GEG bis § 71p GEG sowie das in § 72 GEG normierte, zeitlich gestaffelte Betriebsverbot für Heizkessel und Ölheizungen, die mit fossilen Brennstoffen beschickt werden.

Für neu eingebaute Heizungsanlagen soll ab 2029 eine sog. „Bio-Treppe“ greifen. § 43 GModG-E sieht dazu vor, dass ein Eigentümer, der nach dem Inkrafttreten des Gesetzes eine Heizungsanlage, die mit Gas, Heizöl oder Flüssiggas beschickt wird, in ein bestehendes Gebäude einbaut, sicherzustellen hat, dass

•

ab dem 01.01.2029 mindestens 10 Prozent,

•

ab dem 01.01.2030 mindestens 15 Prozent,

•

ab dem 01.01.2035 mindestens 30 Prozent und

•

ab dem 01.01.2040 mindestens 60 Prozent

der mit der Anlage bereitgestellten Wärme aus Biomethan, Bioöl, biogenem Flüssiggas, grünem, blauen, orangenem oder türkisem Wasserstoff einschließlich daraus hergestellter Derivate erzeugt wird.

Die Bundesregierung geht davon aus, dass u.a. die Einführung der „Bio-Treppe“ die Nachfrage nach biogenen Brennstoffen kontinuierlich steigen dürfte (BT-Drs. 21/6278, S. 4). Die bisherige Regelung in § 71 Abs. 9 GEG gibt ebenfalls eine Quote für die Nutzung von biogenen Brennstoffen vor (ab dem 01.01.2029 mindestens 15 Prozent, ab dem 01.01.2035 mindestens 30 Prozent und ab dem 01.01.2040 mindestens 60 Prozent), die indes nur bestimmte zwischen dem 31.12.2023 und dem 30.06.2026 eingebaute Heizungsanlagen betrifft. Sie entfällt mit der geplanten Streichung von § 71 GEG.

Weiter sieht der Entwurf Regelungen zur Kostenverteilung zwischen Mietern und Vermietern für Folgekosten fossiler Brennstoffe vor, die Netzentgelte, Kohlenstoffdioxidkosten und den Preisbestandteil der ab 2029 einzusetzenden biogenen Brennstoffe betreffen.

Die bereits im Eckpunktepapier vom 24.02.2026 angekündigte „moderate Grüngasquote“ ab 2028 findet in den vorgeschlagenen verfügenden Teil des Änderungsgesetzes noch keinen Einzug. Art. 3 des Änderungsgesetzentwurfs, der weitere Änderungen an dem noch zu beschließenden Gebäudemodernisierungsgesetz ab dem 01.01.2028 vorsieht, beschränkt sich auf Vorgaben zum Nullemissionsgebäude. In der Begründung des Entwurfs (BT-Drs. 21/6278, S. 75) wird insoweit lediglich angekündigt, dass der Hochlauf von Biomethan, biogenem Flüssiggas, Bioöl und Wasserstoff ab 2028 durch eine moderate Grüngas-/Grünheizöl-Quote unterstützt werden soll, die bei den Inverkehrbringern von Erdgas und Heizöl ansetzt. Sie soll 2028 in Höhe von bis zu einem Prozent starten. Zur konkreten Ausgestaltung dieser Verpflichtung beabsichtigt das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, bis zum Sommer 2026 entsprechende Eckpunkte vorzulegen.

Zur Umsetzung der Pflichten aus der EU-Gebäuderichtlinie sieht der Entwurf zudem weiter gehende Anpassungen vor. Diese umfassen im Wesentlichen folgende Regelungsbereiche:

die Aufnahme der Ausnahme für Gebäude der Landes- und Bündnisverteidigung,

•

die Aufnahme von Mindestvorgaben für die Gesamtenergieeffizienz für Nichtwohngebäude,

•

die Aufnahme einer Regelung zur Nutzung von Solarenergie in Gebäuden,

•

die Aktualisierung der Vorgaben zu gebäudetechnischen Systemen,

•

die Aktualisierung der Vorgaben zu Ausweisen über die Gesamtenergieeffizienz,

•

die Aktualisierung der Vorgaben zur Infrastruktur der nachhaltigen Mobilität,

•

die Festlegung von Mindestanforderungen an die Gesamtenergieeffizienz auf Aufnahme des Nullemissionsgebäudes.

C. Die Befassung der Gesetzgebungsorgane im Juni 2026

Der Entwurf des GModG steht im Kontext einer intensiv geführten gesellschaftlichen und fachlichen Diskussion über die Dekarbonisierung der Wärmeversorgung. Neben dem grundlegenden Spannungsverhältnis zwischen ordnungsrechtlichen Klimaschutzvorgaben und der wirtschaftlich-technischen Realisierbarkeit für Eigentümer und Mieter wird das Vorhaben auch verfassungsrechtlich kontrovers erörtert. Mehrere rechtswissenschaftliche Stellungnahmen ziehen die Vereinbarkeit des Entwurfs insbesondere mit Art. 20a GG und dem Klimaschutzgesetz in Zweifel. Die Diskussion prägt ebenso die Stellungnahme des Normenkontrollrats vom 13.05.2026, der die Vollziehbarkeit und Kohärenz des Entwurfs infrage stellt (Aktualisierte Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) gemäß § 6 Abs. 1 NKRG v. 13.05.2026, NKR-Nr. 8108).

I. Die erste Lesung im Bundestag am 11.06.2026

In der ersten Lesung im Deutschen Bundestag am 11.06.2026 traten die umrissenen unterschiedlichen Auffassungen über den künftigen Pfad der Wärmewende deutlich hervor. Nach Überweisung in den Ausschuss für Wirtschaft und Energie wird sich die inhaltliche Diskussion in der anberaumten öffentlichen Sitzung am 22.06.2026 vertiefen.

II. Die Befassung im Bundesrat am 12.06.2026

Der Bundesrat befasste sich in seiner 1066. Sitzung am 12.06.2026 mit dem Regierungsentwurf. Mit seinem Beschluss folgt er einigen Empfehlungen des Wirtschaftsausschusses (Wi), des Ausschusses für Agrarpolitik und Verbraucherschutz (AV), des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (U) und des Ausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung (Wo), die die Abgabe einer umfangreichen Stellungnahme gemäß Art. 76 Abs. 2 GG angeregt hatten (BR-Drs. 292/26(B)). Lediglich der Finanz- und der Rechtsausschuss hatten dem Bundesrat empfohlen, gegen den Gesetzesentwurf keine Einwendungen zu erheben. Über einzelne Landesanträge stimmte der Bundesrat gesondert ab.

Die materiellen Kernpunkte der verabschiedeten Stellungnahme des Bundesrates betreffen insbesondere die Anpassung der Länderöffnungsklausel sowie Erleichterungen für größere Bestandshalter der Wohnungswirtschaft.

Während § 9 GModG-E den Ländern die Befugnis einräumt, durch Landesrecht strengere Anforderungen an die Erzeugung und Nutzung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien im räumlichen Zusammenhang mit Gebäuden zu stellen oder weiter gehende Vorgaben für Stromdirektheizungen zu regeln, sieht der Bundesrat hier weiteren Regelungsbedarf.

Vor dem Hintergrund der gesetzlichen festgelegten Klimaziele einiger Länder, die eine Klimaneutralität bereits vor 2045 anstreben, bedürfe es gemäß der Stellungnahme des Bundesrats einer Anpassung der Länderöffnungsklausel. Sie solle es den Ländern ermöglichen, nicht bloß weiter gehende Anforderungen, sondern auch Beschränkungen durch Landesrecht einzuführen, um bestehende, strengere landesrechtliche Vorgaben im Gebäudeenergiebereich wirksam zu erhalten.

Zudem empfiehlt der Bundesrat, größeren Wohnungsunternehmen und Wohnungsgenossenschaften die Option einzuräumen, die Dekarbonisierungsziele im Wege eines sog. „Flottenansatzes“ portfolioübergreifend zu erfüllen. Anstelle einer streng gebäudebezogenen Betrachtung soll danach eine bilanzielle Gesamtbetrachtung des Wohnungsbestandes genügen, sofern die Flotte spätestens bis zum Jahr 2045 Netto-Treibhausgasneutralität erreicht. Diese Abkehr von der Einzelobjektbetrachtung bezweckt eine administrative Erleichterung für institutionelle Bestandshalter und soll die Praktikabilität bei der Erfüllung der ordnungsrechtlichen Anforderungen erhöhen.

Darüber hinaus regt der Bundesrat spezifische bau- und ordnungsrechtliche Erleichterungen für Interimsbauten sowie eine Verlängerung der zulässigen Nutzungsdauer für Schulersatzbauten an.

Zur Stellungnahme des Bundesrates kann sich die Bundesregierung nun äußern. Da es sich bei dem GModG um ein Einspruchsgesetz handelt, ist eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates für das Zustandekommen des Gesetzes verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Sollten nach der künftigen Verabschiedung des Gesetzes durch den Bundestag inhaltliche Differenzen fortbestehen, verbleibt dem Bundesrat folglich die Option, das Gesetz trotz Differenzen passieren zu lassen, die Einberufung des Vermittlungsausschusses nach Art. 77 Abs. 2 GG zu verlangen und erst nach Abschluss dieses Vermittlungsverfahrens ggf. gemäß Art. 77 Abs. 3 GG Einspruch einzulegen.

D. Auswirkungen für die Praxis

Der GModG-E sieht im Vergleich zum GEG eine weitreichende Neuausrichtung vor. Während die Modifikationen zum Gebäudebestand den unmittelbaren Handlungsdruck für Eigentümer verringern, verlagert das Regelungskonzept des Entwurfs die langfristigen wirtschaftlichen und rechtlichen Dekarbonisierungsrisiken auf die privaten Akteure.

Ein wesentlicher Kritikpunkt im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens betrifft das Fehlen einer umfassenden Folgenabwägung durch die Bundesregierung für alle Regelungsbereiche des Entwurfs. Insbesondere kann die Bundesregierung keine belastbaren quantitativen Angaben zu den tatsächlichen Auswirkungen der Neuregelungen auf die Minderung von Treibhausgasemissionen vorlegen.

Der Regierungsentwurf beziffert auch die mittelbaren Kosten für die praktische Umsetzung der geplanten „Bio-Treppe“ nach § 43 GModG-E nicht. Eine verlässliche Abschätzung der künftigen Betriebskosten für biogene Brennstoffe sei nach der Begründung des Entwurfs derzeit nicht möglich, da sich keine gesicherten Annahmen für die künftige Marktentwicklung in diesem Segment treffen ließen. Die Stellungnahme des Bundesrates thematisiert in diesem Kontext nicht nur vollzugsseitige Unsicherheiten, sondern auch die Sorge, dass die geplante Beimischungspflicht die Nachfrage nach biogenen Brennstoffen in einer Weise steigern könnte, die zu einer unerwünschten Flächenkonkurrenz und einem übermäßigen Einsatz von Mais, Getreide, Palmöl und Soja führt. Das ordnungsrechtliche Risiko dieser ungeklärten Marktentwicklung verbleibt indes beim Betreiber: Einem Bußgeldrisiko ausgesetzt sieht sich gemäß § 108 Abs. 1 Nr. 4 GModG-E, wer entgegen § 43 Abs. 1 GModG-E nicht sicherstellt, dass Wärme zu einem dort genannten Zeitpunkt mindestens in der dort genannten Menge mit einem dort genannten Brennstoff erzeugt wird.

Die verbleibenden materiell-rechtlichen Restunsicherheiten, bereits im Vorfeld angekündigte Verfassungsbeschwerden sowie vollzugspraktische Bedenken begründen das Risiko wiederkehrender gesetzlicher Nachsteuerungen in künftigen Legislaturperioden. Für die betroffenen Akteure führt dies zu einem Mangel an der für langfristige Investitionen im Wärmebereich benötigten Planungssicherheit.

Eine zusätzliche Herausforderung erwächst aus der von den Ländern geforderten Ergänzung der Länderöffnungsklausel in § 9 GModG-E um die Befugnis zur Normierung von „Beschränkungen“. Während die Bundesländer bereits nach dem vorliegenden Entwurf berechtigt sein sollen, weiter gehende Anforderungen an die Nutzung erneuerbarer Energien zu regeln, würde diese verlangte Erweiterung den Erlass spezifischer technologischer Verbote auf Landesebene ermöglichen. Für die verpflichteten Eigentümer und die überregional agierende Wohnungswirtschaft birgt dies das Risiko heterogener Nutzungsbeschränkungen – wie etwa lokal vorgezogene Betriebsverbote für bestimmte fossile oder biogene Brennstoffe –, welche die langfristige Investitionsplanung, den einheitlichen Betrieb sowie die Bewirtschaftung von Immobilienportfolios erschweren.